Khái quát về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

1- Khái niệm về quyền sở hữu và chế độ sở hữu

Thuật ngữ “quyền sở hữu” và “chế độ sở hữu” được sử dụng rất phổ biến trong các sách, báo pháp lý ở nước ta song về mặt học thuật, dường như ít có sự phân biệt một cách đầy đủ và toàn diện về hai thuật ngữ này. Việc tìm hiểu sự khác nhau giữa hai khái niệm này là rất cần thiết để đi sâu nghiên cứu nội hàm của chúng và trên cơ sở đó nhằm xác lập một cơ chế quản lý đất đai thích hợp khắc phục các “khuyết tật” của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường.

Về mặt lịch sử, quan hệ sở hữu với tư cách là những quan hệ kinh tế xuất hiện trước khi pháp luật ra đời. Hay nói cách khác, quan hệ sở hữu xuất hiện khi tổn tại các hoạt động kinh tế của con người mà hoạt động kinh tế ra đời rất sớm trước khi xuất hiện nhà nước và pháp luật. Quan hệ sở hữu là một loại quan hệ xã hội giữa người với người trong quá trình chiếm hữu những của cải vật chất trong xã hội. 8ẽ là thiếu sót lớn khi nói đến quan hệ sở hữu mà không đề cập đến khái niệm quyền sở hữu. Khái niệm quyền sở hữu ra đời gắn liền với sự xuất hiện của pháp luật nhằm phân biệt quyền của chủ sở hữu này (người này) với chủ sở hữu khác (người khác) đối với một đối tượng sở hữu cụ thể (tài sản). Theo Từ điển tiếng Việt, quyền sở hữu được hiểu là “Quyển chiếm giữ, sử dụng và định đoạt đối với tài sản của mình”. Dưới góc độ pháp lý quyền sở hữu là “phạm trù pháp lý phản ánh các quan hệ sở hữu trong chế độ sở hữu nhất định". Pháp luật không chỉ dừng lại ở việc xác lập khái niệm quyền sở hữu mà còn quy định giới hạn,thừa nhận tính hợp pháp và bảo vệ quyền của chủ sở hữu đối với vật (quyền sở hữu). Như vậy, khoa học pháp lý quan niệm quyền sở hữu là tập hợp các quyền sử dụng, quyền hưởng thụ, quyền chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp; quyền tặng cho, phá huỷ, thủ tiêu đối tượng sở hữu theo luật định v.v... Tựu chung lại, quyền của chủ sở hữu bao gồm ba nhóm quyền: quyền chiếm hữu; quyền sử dụng; quyền định đoạt đối với đối tượng sở hữu. Song hành với sự phát triển của lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất, các quyền này cũng vận động, phát triển theo xu hướng tập trung hoặc phân tách ra. Theo đó, các quyền trên cũng có thể tập trung vào chủ sở hữu hoặc chủ sở hữu chuyển giao một hoặc một nhóm quyền cho chủ sở hữu khác thực hiện trong khuôn khổ quyền sở hữu của mình được pháp luật quy định. Ví dụ: Chủ sở hữu ruộng đất có thể chuyển quyền sử dụng đất của mình cho nhà tư bản kinh doanh nông nghiệp thực hiện thông qua hình thức cho thuê mà không ảnh hưởng đến quyền sở hữu của mình sau thời hạn thuê đất. Sự phân giải, chuyển giao các quyền của chủ sở hữu làm cho vai trò của chủ sở hữu năng động hơn, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường. Khi các quan hệ sở hữu được thể chế thành luật pháp và cơ chế vận hành nhất định thì toàn bộ hệ thống pháp luật ấy cùng với toàn bộ cơ chế tổ chức vận hành hợp thành chế độ sở hữu: “Toàn bộ quan hệ sở hữu trong xã hội hợp thành chế độ sở hữu - nền tảng của xã hội tương ứng với mỗi phương thức sản xuất". Chế độ sở hữu không chỉ là một yếu tố cơ bản xác lập nền tảng của một chế độ xã hội mà còn luôn luôn thể hiện bản chất của chế độ xã hội đó. Nếu chế độ sở hữu được thiết lập phù hợp với các quy luật khách quan thì nó sẽ tạo môi trường tốt, thúc dây cho nền kinh tế phát triển, ngược lại nó sẽ kìm hãm nền kinh tế, Vì vậy, không thể thiết lập chế độ sở hữu một cách chủ quan, nóng vội mà phải tùy thuộc vào tính chất, trình độ phát triển của lực lượng sản xuất của xã hội. 

2- Quan niệm sở hữu toàn dân về đất đai

Ở phần trên đã để cập, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta ra đời khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành dựa trên cơ sở lý luận về tính tất yếu khách quan của việc xã hội hoá đất đai. Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai là của Nhà nước, thuộc sở hữu toàn dân nhưng không làm rõ khái niệm và nội dụng cụ thể của hình thức sở hữu này. Vì vậy, trên thực tế đường như có sự đồng nhất giữa sở hữu toàn dân về đất đai và sở hữu nhà nước về đất đai. Về mặt lý luận, muốn đổi mới quan hệ sở hữu đất đai không thể không có sự đi sâu, tìm hiểu và lý giải về hai khái niệm này. Ở Việt Nam hiện nay tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về việc có hay không sự đồng nhất giữa khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai và khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai.

Quan điểm thứ nhất: không thừa nhận sự đồng nhất giữa khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai và khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai. Những người theo quan điểm này cho rằng khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai có những điểm khác biệt với khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai: “Không nên đồng nhất sở hữu toàn dân sở hữu nhà nước vì Nhà nước đại điện cho toàn dân chứ không phải Nhà nước với nhân dân là một. Sự thống nhất giữa Nhà nước với nhân dân đến đâu còn tùy thuộc vào chủ trương, chính sách của Nhà nước có phù hợp với lợi ích, có đáp ứng được hy vọng của nhân dân hay không. Hơn nữa, đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân, bên cạnh quyền làm chủ của Nhà nước với tư cách là đại diện cho dân còn có quyền tham gia làm chủ của tập thể những người lao động sử dụng những tài sản ấy". Sở hữu toàn dân về đất đai là một khái niệm được sử dụng để phản ánh đất đai thuộc về sở hữu chung của một cộng đồng xã hội, bao gồm toàn dân. Khái niệm này không chỉ ra được hay nói cách khác không định danh được một người cụ thể nào là chủ sở hữu đất đai. Sở hữu toàn dân về đất đai được hiểu là toàn thể nhân dân đều có quyền sở hữu đất đai và quyền này không thuộc về riêng một cá nhân nào trong xã hội. Còn khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai mang tính cụ thể hơn, nó chỉ ra được Nhà nước là chủ sở hữu đối với đất đai.

Quan điểm thứ hai, đồng nhất giữa khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai với khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai.

Ngược lại với quan điểm thứ nhất, có một số người lại cho rằng ở nước ta, khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai có thể hiểu đồng nhất với khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai. Sự đồng nhất này được lý giải bởi lý do xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là Nhà nước “của dân, do dân và vì dân”, Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập nên, đại diện trung thành cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân nên lợi ích của Nhà nước cũng chính là lợi ích của toàn thể nhân dân lao động. Sự đồng nhất khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai với khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai đã tồn tại trong một số sách, báo pháp lý ở nước ta thời gian vừa qua.

Tuy nhiên, không nên đồng nhất giữa khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai và khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai bởi những lý do sau đây:

Thứ nhất, trong Hiến pháp năm 980, Hiến pháp năm 1992,Hiến pháp năm 2013, Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan chưa hề để cập khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai mà chỉ đưa ra khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Điều 4 Luật đất đai năm 2013). Như vậy, về mặt pháp lý chỉ tồn tại khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai chứ chưa có sự ghi nhận khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai;

Thứ hai, khi nói về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là đề cập một hệ thống quy chế chung trong quan hệ đất đai mà toàn dân là chủ thể nhưng “toàn dân” không thể tự đứng ra để thực hiện những “quyền” sở hữu cụ thể (chiếm hữu - sử dụng - định đoạt) mà phải cử người thay mặt mình; nhân danh mình để làm việc đó, trong trường hợp này, Nhà nước là người đủ tư cách nhất, vì Nhà nước ta được xây dựng và hoạt động theo nguyên tắc Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Quyền định đoạt của Nhà Nước đối với đất đai được thực hiện trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là hai mặt của một vấn để và hai mức của quá trình khai thác và sử dụng tài nguyên - nến xét về mặt pháp luật và chính trị. Sở hữu toàn dân về đất đai là sự biểu hiện của các quyền năng cụ thể của chủ sở hữu đề thực hiện chế độ nói trên.

3- Sơ lược quá trình phát triển, củng cố và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

Khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai ra đời lần đầu tiên với quy định của Hiến pháp năm 1980: “Đất đai, rừng núi, sông hỗ,hâm mộ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa... là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân" (Điều 198). Bằng quy định này, Nhà nước chỉ thừa nhận sự tồn tại một hình thức sở hữu duy nhất: Sở hữu toàn dân về đất đai. Trong thời kì này, pháp luật nghiêm cấm mọi hành vi mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức. Hay nói cách khắc, sau khi Hiến pháp năm 1980 ra đời thì vấn đề xã hội hoá đất đai được thực hiện một cách tuyệt đối. Việc sử dụng đất đai bị “đóng khung” trong quan hệ giao đất - thu hồi đất giữa người sử dụng đất với Nhà nước. Người sử dụng đất không được quyền chuyển nhượng đất đai cho người khác (các giao dịch đất đai bị pháp luật hạn chế) khi không còn nhu cầu sử dụng. Do vậy đã không kích thích và giải phóng dược năng lực sản xuất cho người lao động.Hậu quả là người nông dân không thiết tha, gắn bó với mảnh đất đang sử dụng. Cơ chế giao khoán ruộng đất cho hộ gia đình xã viên sử dụng trong sản xuất nông nghiệp theo Nghị quyết I0/NQ-TW của Bộ chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng bàn 05/4/1988 (được gọi tắt là khoán 10) đã từng bước “cởi trói” giải phóng năng lực sản xuất cho người nông dân. Cơ chế khoán này đã đem lại hiệu quả kinh tế vô cùng to lớn, làm thay đổi sâu sắc bộ mặt nông thôn và nông nghiệp ở Việt Nam. Người nông dân phấn khởi, yên tâm gắn bó lâu dài với đất đai. Tiếp đó, để phát huy mạnh mẽ thành quả mà cơ chế khoán 10 mang lại, Luật đất đai năm 1993 đã chính thức ghi nhận quyền sử dụng đất ổn định,lâu đài của hộ gia đình, cá nhân và cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng. Với những quy định này của Luật đất đai năm 1993, khái niệm sở hữu đất đai ở nước ta được mang Một ý nghĩa mới: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, quyền sử dụng đất thuộc về người sử dụng đất. Hay nói cách khác, kế từ đây quyền sử dụng đất được chủ sở hữu toàn dân về đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản mang tính độc lập tương đối (PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cho rằng quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Về điểm này, pháp luật về sở hữu đất đai của nước 1a có nhiều điểm tương đồng với Trung Quốc. Đối với những phần đất thuộc sở hữu nhà nước, Trung Quốc cũng thực hiện việc giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài trong một thời hạn nhất định thông qua hình thức “xuất nhượng” đất; người sử dụng đất được phép thực hiện việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất đai trong thời hạn giao đất. Chính vì vậy, có quan điểm cho rằng khái niệm sở hữu đất đai ở nước ta và Trung Quốc mang ý nghĩa sở hữu “kép” hay sở hữu “ảo” hoặc sở hữu “danh nghĩa”: Quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà Nước đại diện; cào quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất: “Sáng tạo ra khái niệm “quyền sử dụng đất” cả người Việt Nam và người Trung Quốc đường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: đất đai thuộc sở hữu loàn đan, song quyền Sử: dụng đất loại thuốc về cá nhân hoặc tổ chức”. Việc tách quyền sử dụng đất ra khỏi quyền sở hữu đất đai đã góp phần làm phong phú thêm lý luận về quyền sở hữu.Trong điều kiện nền sản xuất hàng hoá phát triển, chủ sở hữu có thể tự mình thực hiện các quyền năng sở hữu hoặc chuyển giao một số các quyền này cho người khác thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật và làm tăng tính năng động cho chủ sở hữu đất đai. Tuy nhiên, để quyền sử dụng đất thật sự trở thành quyền tài sản thuộc sở hữu tư của người sử dụng đất thì Nhà nước cần xác lập và thực hiện cơ chế bảo đảm đồng bộ thông qua một số giải pháp cơ bản sau: nhanh chóng thực hiện và giải quyết dứt điểm việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng nhằm xác lập về mặt pháp lý quyền sử dụng đất hợp pháp; cải cách mạnh mẽ các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai góp phần thúc đẩy các giao dịch về sử dụng đất phát triển; xác lập và quản lý tốt thị trường bất động sản có tổ chức; đổi mới căn bản các chính sách tài chính về đất đai và chế độ quản lý nhà nước về đất đai, trong đó tách bạch rạch ròi giữa quyền quản lý hành chính về đất đai với quyền quản lý các hoạt động kinh doanh về đất đai,pháp luật cần ghi nhận vào bảo hộ quyền sử dụng đất với tư cách là một quyền về tài sản v.v..

Mặc dù quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân song Luật đất đai năm 1993 vẫn chưa xác định rõ vai trò của Nhà nước trong quan hệ sở hữu đất đai mà chỉ quy định toàn dân là chủ sở hữu đất đai. Hơn nữa, Nhà nước với tư cách là người đại diện cho toàn dân cũng không được pháp luật xác định rõ có phải là người có quyền sở hữu đất đai hay không. Điều này dẫn đến việc không xác lập được một cơ chế quản lý đất đai cụ thể, thích hợp nhằm đáp ứng các đòi hỏi của công tác quản lý đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường. Hậu quả là đất đai không được quản lý chặt chẽ, sử dụng không đúng mục đích, lãng phí, kém hiệu quả; thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng vận hành nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước... gây tác động xấu đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Khắc phục khiếm khuyết này, Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Tuy nhiên, Luật đất đai năm 2003 cũng mới chỉ đề cập vai trò của Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai. Để hoàn thiện vai trò đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai của Nhà nước trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế, có một số vấn đề cần được làm rõ và chế định cụ thể, bao gồm: 

- Làm rõ mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đai điện chủ sở hữu là Nhà nước.

- Cần xác định rõ cấu trúc của đại diện chủ sở hữu.

- Cần chế định rõ hơn các quyền hạn, nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu.

- Cần phân định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu tách biệt với việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai của các cơ quan nhà nước.

- Phải luật pháp hoá trong việc quy định vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu tối cao và là người thống nhất quản lý toàn bộ đất đai, trong đó cần chú trọng đến việc quản lý đất đai thông qua các công cụ kinh tế như thuế, chính sách tài chính về đất đai v.v..,

- Xác định và đề cao vai trò của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân là người chủ sử dụng đất cụ thể tham gia vào quan hệ sở hữu có nhiều quyền lợi và lợi ích hợp pháp được Nhà nước bảo hộ;

- Xác định rõ mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường hiện nay, trong một chỉnh thể thống nhất.

Tóm lại: Từ những phân tích, lập luận trên đây, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai như sau: Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là một khái niệm pháp lý bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ sở hữu đất đai trong đó xác nhận, quy định và bảo vệ quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai.

Chuyên viên pháp lý: Nguyễn Thị Mai, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Đất đai - Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).