Khái quát chung về ngân hàng Nhà nước Việt Nam

1- Vị trí pháp lý của Ngân hàng nhà nước Việt Nam: 

Ngày nay, ở các quốc gia, tùy thuộc vào nguồn gốc hình thành, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước mà ngân hàng trung ương được tổ chức và hoạt động có những đặc điểm riêng, những căn cứ vào mối quan hệ với chính phủ, ngân hàng trung ương có thể được khái quát dưới hai dạng chính: Ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ và ngân hàng trung ương trực thuộc chính phủ.

Ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ là ngân hàng trung ương không nằm trong cơ cấu bộ máy của chính phủ, không chịu sự lãnh đạo, điều hành của chính phủ. Hoa Kỳ là nước điển hình thực hiện triệt để mô hình ngân hàng trung ương (gọi là hệ thống dự trữ liên bang Hoa Kỳ) độc lập với chính phủ. Theo mô hình này, ý kiến của chính phủ đối với ngân hàng trung ương chỉ mang tính khuyến nghị mà không mang tính bắt buộc.

Ngân hàng trung ương trực thuộc chính phủ là ngân hàng trung ương nằm trong cơ cấu bộ máy của chính phủ và chịu sự lãnh đạo, điều hành của chính phủ. Mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc chính phủ được áp dụng ở các nước như Trung Quốc, Việt Nam, Malaysia... Riêng ở Malaysia, ngân hàng trung ương được tổ chức trong cơ cấu của Bộ tài chính, tương đương cấp cục, vụ.

Ngoài hai mô hình cơ bản trên đây, hiện nay cộng đồng kinh tế châu Âu (EU) có ngân hàng trung ương chung. Riêng Vương quốc Anh không tham gia vào liên minh tiền tệ này.

Phát hành tiền, lưu thông tiền tệ và sự ổn định giá trị đồng tiền luôn tác động đến sự ổn định, tăng trưởng của mỗi quốc gia, của từng liên minh kinh tế. Đặc biệt, đối với các quốc gia có nền kinh tế ảnh hưởng đến nền kinh tế toàn cầu thì trạng thái tiền tệ của nước đó có tác động lớn đến trạng thái của hệ thống tài chính của nhiều quốc gia khác. Chính vì vậy, mặc dù mức độ phụ thuộc vào cơ quan hành pháp có khác nhau nhưng các nhà nước đều sử dụng các biện pháp để điều chỉnh hoạt động phát hành tiền, lưu thông tiền tệ của ngân hàng trung ương.

Ở Việt Nam, trong thời kì phong kiến trước khi bị thực dân Pháp xâm lược (năm 1858), việc phát hành tiền tệ là việc đúc tiền của vua, chúa. Trong gần 20 năm thực dân Pháp củng cố chế độ cai trị, ở Việt Nam lưu thông nhiều loại tiền khác nhau. Năm 1875, Ngân hàng Đông Dương (Banque de l'indochine - viết tắt là BIC) được thành lập ở Paris để phát hành giấy bạc và tiền kim loại cho các xứ thuộc địa của Pháp ở châu Á. Trên đất Việt Nam, Pháp đặt hai chi nhánh đầu tiên ở Hải Phòng và Sài Gòn, tuy là một công ty tư nhân nhưng hoạt động như một ngân hàng trung ương. Riêng Nam Kỳ, tuy đã trở thành thuộc địa của Pháp nhưng vẫn sử dụng đồng tiền cổ truyền của người Việt cùng đồng tiền MEXICO lưu hành từ trước khi Liên quân Pháp - Tây Ban Nha xâm lược Đông Dương. Đồng tiền do Ngân hàng Đông Dương phát hành dần dần thay thế các đồng tiền khác ở Việt Nam. Sau năm 1953, Ngân hàng Đông Dương ở Việt Nam bị giải thể.

Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã sớm đặt nền móng cho một nền tài chính - tiền tệ độc lập. Trong hoàn cảnh khó khăn chưa đủ điều kiện vật chất để thành lập ngân hàng trung ương, ngày 15 tháng 11 năm 1945, cơ quan Ấn loát thuộc Bộ tài chính đã được Chính phủ cho phép thành lập với nhiệm vụ sản xuất tờ bạc Việt Nam để đưa ra lưu hành. Ngày 31 tháng 01 năm 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 18b cho phép Bộ trưởng Bộ tài chính phát hành tờ bạc tài chính Việt Nam để thay thế cho đồng bạc Đông Dương. Ngày 03 tháng 02 năm 1946, cơ quan Tổng phát hành giấy bạc Việt Nam trực thuộc Bộ tài chính chính thức ra đời và hoạt động.

Như vậy, trong những năm đầu tiên của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, chức năng phát hành tiền và điều hoà lưu thông tiền tệ do Bộ tài chính thực hiện.

Ngân hàng quốc gia Việt Nam (Ngân hàng nhà nước Việt Nam) được thành lập theo sắc lệnh số 15/SL ngày 06/5/1951 do Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ký. sắc lệnh này không trực tiếp quy định vị trí pháp lý của Ngân hàng quốc gia Việt Nam nhưng có quy định rằng Tổng giám đốc là người lãnh đạo Ngân hàng quốc gia Việt Nam có danh vị như bộ trưởng.

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, vị trí pháp lí của Ngân hàng nhà nước Việt Nam (sau đây gọi tắt là Ngân hàng nhà nước) ngày càng được xác định cụ thể.

Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1990 tại Điều 1 quy định: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (gọi tắt là Ngân hàng Nhà nước), là cơ quan của Hội đồng bộ trưởng, có chức năng quản lý nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trong cả nước, nhằm ổn định giá trị đồng tiền; là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Khoản 1 Điều 1 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam do Quốc hội thông qua ngày 12/12/1997 quy định: "Ngân hàng nhà nước Việt Nam (sau đây gọi tắt là Ngân hàng nhà nước) là cơ quan của Chính phủ và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Để xác định rõ hơn địa vị pháp lý của Ngân hàng nhà nước Việt Nam trong bộ máy của Chính phủ, Điều 2 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010 quy định: Ngân hàng nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Như vậy, theo quy định này, Ngân hàng nhà nước vừa có vị trí là một bộ trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, vừa có vị trí là ngân hàng trung ương.

Với vị trí pháp lý là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Chính phủ, Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Ngân hàng nhà nước là cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng.

Với vị trí pháp lý của ngân hàng trung ương, Ngân hàng nhà nước là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và ngân hàng làm dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ.

Hoạt động vì lợi ích chung của quốc gia là một trong những dấu hiệu thể hiện tính công quyền của ngân hàng trung ương. Chính vì vậy, luật ngân hàng trung ương của các nước thường quy định cụ thể về mục tiêu hoạt động của ngân hàng trung ương. Chẳng hạn, Điều 3 Chương I Luật ngân hàng Cộng hoà liên bang Đức (thông qua ngày 26/7/1957) quy định nhiệm vụ và mục tiêu hoạt động của Ngân hàng Liên bang Đức như sau: Ngân hàng liên bang Đức có nhiệm vụ điều tiết hoạt động lưu thông tiền tệ và cung ứng tín dụng cho nền kinh tế nhằm mục đích ổn định tiền tệ... Còn Ngân hàng quốc gia Hungary, mặc dù được thành lập dưới hình thức công ty cổ phần nhưng có mục tiêu hoạt động là nhằm hỗ trợ việc thực hiện các chương trình kinh tế của Chính phủ thông qua chính sách tiền tệ và tín dụng, ổn định và bảo vệ sức mua trong và ngoài nước của đồng tiền quốc gia (Điều 3,4 Luật ngân hàng quốc gia Hungary năm 1991).

Mục tiêu hoạt động của Ngân hàng nhà nước được quy định ở Điều 4 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam: Hoạt động của Ngân hàng nhà nước nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Mục tiêu hoạt động vì lợi ích quốc gia của Ngân hàng nhà nước là tiêu chí để phân biệt hoạt động của nó với hoạt động ngân hàng của các định chế tài chính-tín dụng khác trong nền kinh tế.

2- Tư cách pháp nhân của Ngân hàng nhà nước Việt Nam: 

Ngân hàng nhà nước là một pháp nhân. Tư cách pháp nhân của Ngân hàng nhà nước được thể hiện ở các mặt sau:

Thứ nhất, Ngân hàng nhà nước thuộc sở hữu nhà nước, do Nhà nước thành lập theo sắc lệnh của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà số 15/SL ngày 06/5/1951.

Thứ hai, Ngân hàng nhà nước có cơ cấu tổ chức chặt chẽ. Từ khi thành lập đến nay, cơ cấu tổ chức của Ngân hàng nhà nước có sự thay đổi qua các thời kỳ:

- Giai đoạn từ 1951 - 1987: Hệ thống ngân hàng được tổ chức theo mô hình một cấp. Theo đó, Ngân hàng nhà nước là hệ thống tổ chức thống nhất toàn ngành, là pháp nhân duy nhất, ở trung ương có Ngân hàng nhà nước trung ương là cơ quan lãnh đạo toàn bộ hệ thống các chi nhánh Ngân hàng nhà nước và các ngân hàng chuyên doanh trực thuộc. Do mô hình tổ chức như vậy nên trong giai đoạn này, Ngân hàng nhà nước là một định chế hỗn hợp, vừa có tư cách của cơ quan thuộc chính phủ vừa có tư cách của ngân hàng trung ương và tư cách của ngân hàng trung gian.

Hệ thống tổ chức của Ngân hàng nhà nước trong giai đoạn từ 1951 - 1987:

- Giai đoạn thí điểm cải cách hệ thống ngân hàng (1987 - 1990): Nhà nước tiến hành cải cách thí điểm hệ thống ngân hàng phù hợp với nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường. Tương tự như các nước xã hội chủ nghĩa khác, Nhà nước ta tiến hành cải cách hệ thống ngân hàng từ một cấp sang hệ thống ngân hàng hai cấp. Nội dung cơ bản của cuộc cải cách này là phân chia chức năng quản lý nhà nước và chức năng kinh doanh trong hệ thống ngân hàng.

Ở nước ta, quá trình cải cách hệ thống ngân hàng trải qua giai đoạn thí điểm. Việc cải cách thí điểm hệ thống ngân hàng được thực hiện trên cơ sở Quyết định của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng số 218/QĐ ngày 3/7/1987 về việc cho làm thử chuyển hoạt động ngân hàng sang kinh doanh XHCN, Nghị định của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng số 53/HĐBT ngày 26/3/1988.

Trong giai đoạn thí điểm cải cách hệ thống ngân hàng, sự đổi mới về tổ chức của Ngân hàng nhà nước là từng bước chuyển giao chức năng kinh doanh (chức năng của ngân hàng trung gian) cho các ngân hàng chuyên doanh.

- Giai đoạn sau cải cách hệ thống ngân hàng năm 1990: Trên cơ sở Pháp lệnh Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính năm 1990, hệ thống ngân hàng được tổ chức theo mô hình hai cấp. Ngân hàng nhà nước là cơ quan của Chính phủ và là ngân hàng trung ương. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Chính phủ, Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 1997, Ngân hàng nhà nước được tổ chức thành hệ thống tập trung, thống nhất có cơ cấu tổ chức chặt chẽ. Điều 7 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010 quy định: Ngân hàng nhà nước được tổ chức thành hệ thống tập trung, thống nhất, gồm bộ máy điều hành và các đơn vị hoạt động nghiệp vụ tại trụ sở chính, chi nhánh, văn phòng đại diện, đơn vị trực thuộc khác.

Thứ ba, Ngân hàng nhà nước có vốn pháp định thuộc sở hữu nhà nước, được Nhà nước giao vốn, tài sản để hoạt động.

Đối với ngân hàng trung ương, luật của các nước quy định về chế độ vốn pháp định với những nét đặc thù. Với loại hình ngân hàng trung ương thành lập dưới hình thức công ty cổ phần, nhà nước quy định cụ thể mức vốn pháp định. Với loại hình ngân hàng trung ương thuộc sở hữu nhà nước, luật ngân hàng trung ương của các nước quy định chế độ vốn pháp định theo hai phương thức: 1) Mức vốn pháp định được quy định cụ thể. Chẳng hạn, theo quy định tại Điều 2 Luật ngân hàng Cộng hoà liên bang Đức năm 1958, vốn pháp định của Ngân hàng Cộng hoà liên bang Đức là 290 triệu mác Đức; Điều 6 Luật ngân hàng trung ương Malaysia năm 1958 (sửa đổi năm 1994) quy định vốn pháp định của Ngân hàng trung ương Malaysia là 200 triệu ringgit; 2) Luật ngân hàng trung ương không quy định mức vốn pháp định cụ thể mà chỉ quy định nguyên tắc hình thành vốn pháp định của ngân hàng trung ương. Chẳng hạn, Luật ngân hàng nhân dân Trung Quốc năm 1995 quy định toàn bộ vốn của Ngân hàng nhân dân Trung Quốc do Nhà nước cấp và thuộc sở hữu nhà nước; Điều 4 Luật ngân hàng Hàn Quốc quy định Ngân hàng Hàn Quốc là pháp nhân đặc biệt không có vốn.

Ở Việt Nam, Điều 42 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam quy định: vốn pháp định của Ngân hàng nhà nước do ngân sách nhà nước cấp. Mức vốn pháp định của Ngân hàng nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định. Ngoài vốn pháp định, Ngân hàng nhà nước còn được Nhà nước giao các loại tài sản sản khác và được lập quỹ từ chênh lệch thu chi nhằm thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.

Thứ tư, Ngân hàng nhà nước nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật.

3- Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng nhà nước Việt Nam: 

Ngân hàng nhà nước vừa có tư cách pháp lý của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành vừa có tư cách pháp lý của ngân hàng trung ương nên chức năng của nó cũng được pháp luật quy định theo hai phương diện: Chức năng quản lý nhà nước và chức năng ngân hàng trung ương.

Các chức năng của Ngân hàng nhà nước thể hiện bằng các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể được quy định tại Điều 4 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010.

Luật sư Phạm Ngọc Minh - Giám đốc điều hành của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Ngân hàng Việt Nam - Học viện Tư pháp và một số nguồn khác).