Hệ thống tổ chức, lãnh đạo, điều hành và hoạt động của ngân hàng Nhà nước

I. HỆ THỐNG TỔ CHỨC, LÃNH ĐẠO VÀ ĐIỀU HÀNH NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC

1- Hệ thống tổ chức

Do chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng nhà nước vừa mang tính quản lý nhà nước chuyên ngành, vừa mang tính điều hành kinh tế nên hệ thống tổ chức có những khác biệt so với các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành ở các lĩnh vực khác.

Theo quy định của Điều 7 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Ngân hàng nhà nước được tổ chức thành hệ thống tập trung, thống nhất gồm bộ máy điều hành và các đơn vị hoạt động nghiệp vụ tại trụ sở chính, các chi nhánh, văn phòng đại diện, các đơn vị trực thuộc khác.

Trụ sở chính của Ngân hàng nhà nước Việt Nam đặt tại Hà Nội, là trung tâm lãnh đạo, điều hành mọi hoạt động của Ngân hàng nhà nước.

Chi nhánh Ngân hàng nhà nước là đơn vị phụ thuộc của Ngân hàng nhà nước, không có tư cách pháp nhân, chịu sự lãnh đạo và điều hành tập trung thống nhất của thống đốc. Chi nhánh Ngân hàng nhà nước thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo uỷ quyền của Thống đốc.

Văn phòng đại diện là đơn vị phụ thuộc của Ngân hàng nhà nước, có nhiệm vụ đại diện theo sự uỷ quyền của Thống đốc. Khác với chi nhánh Ngân hàng nhà nước, văn phòng đại diện không được tiến hành hoạt động nghiệp vụ ngân hàng.

Các đơn vị trực thuộc Ngân hàng nhà nước gồm có các đơn vị sự nghiệp (cơ sở đào tạo, nghiên cứu khoa học, cung ứng dịch vụ tin học, thông tin và báo chí chuyên ngành ngân hàng) V.V..

2- Lãnh đạo và điều hành Ngân hàng nhà nước

Bộ máy lãnh đạo, điều hành ngân hàng trung ương ở các nước có hình thức tổ chức đa dạng nhưng có thể khái quát thành hai dạng chính là bộ máy lãnh đạo, điều hành tập thể và bộ máy lãnh đạo điều hành theo chế độ một lãnh đạo (thủ trưởng chế).

Với mô hình bộ máy lãnh đạo, điều hành ngân hàng trung ương hoạt động theo chế độ tập thể thì ngoài thống đốc (chủ tịch) là người đại diện của ngân hàng trung ương còn có hội đồng quản trị (hoặc hội đồng chính sách tiền tệ hoặc hội đồng ngân hàng trung ương). Cơ chế hội đồng quản trị thường được áp dụng đối với loại hình ngân hàng trung ương thành lập dưới dạng công ty cổ phần. Ví dụ: Hội đồng quản trị của Hệ thống dự trữ liên bang Hoa Kỳ (FED), Hội đồng quản trị của Ngân hàng quốc gia Hungary... Cơ chế hội đồng chính sách tiền tệ hay hội đồng ngân hàng trung ương thường được áp dụng đối với loại hình ngân hàng trung ương thuộc sở hữu nhà nước. Ví dụ: Hội đồng chính sách tiền tệ của Ngân hàng trung ương Pháp, Ngân hàng trung ương Hàn Quốc... phổ biến ở các nước, hội đồng quản trị, hội đồng chính sách tiền tệ, hội đồng ngân hàng trung ương là cơ cấu có quyền lực đối với hoạt động của ngân hàng trung ương.

Với mô hình bộ máy lãnh đạo, điều hành ngân hàng trung ương hoạt động theo chế độ một lãnh đạo thì thống đốc hoặc chủ tịch ngân hàng trung ương là người duy nhất chịu trách nhiệm trước nhà nước về toàn bộ hoạt động của ngân hàng trung ương. Chẳng hạn, theo Điều 10 Luật ngân hàng nhân dân Trung Quốc năm 1995, thống đốc là người lãnh đạo và chịu trách nhiệm hoàn toàn đối với hoạt động của ngân hàng trung ương trước Nhà nước.

Ở Việt Nam trước đây, theo quy định tại Điều 4 và Điều 14 Pháp lệnh Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 1990, việc quản trị Ngân hàng nhà nước do hội đồng quản trị đảm nhiệm công việc điều hành đặt dưới quyền của Thống đốc.

Điều 11 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 1997 quy định: Thống đốc Ngân hàng nhà nước là thành viên Chính phủ, chịu trách nhiệm lãnh đạo và điều hành Ngân hàng nhà nước.

Điều 8 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010 quy định:

1. Thống đốc Ngân hàng nhà nước là thành viên của Chính phủ, là người đứng đầu và lãnh đạo Ngân hàng nhà nước; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lí nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng.

2. Thống đốc Ngân hàng nhà nước có các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

a. Tổ chức và chỉ đạo thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia theo thẩm quyền;

b. Tổ chức và chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng nhà nước theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan;

c. Đại diện pháp nhân của Ngân hàng nhà nước.

Như vậy, cơ chế lãnh đạo Ngân hàng nhà nước ở Việt Nam theo chế độ thủ trưởng chế. Thống đốc Ngân hàng nhà nước là chức vụ vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan hành pháp (Chính phủ), vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp (Quốc hội).

II. HOẠT ĐỘNG CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC

1- Thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia

Thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia là nhiệm vụ mà ngày nay, ở các quốc gia, Nhà nước đều giao cho ngân hàng trung ương. Đạo luật ngân hàng trung ương của các nước đều có các quy định về nhiệm vụ của ngân hàng trung ương trong việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Chẳng hạn, Luật ngân hàng Cộng hoà liên bang Đức năm 1957 quy định nhiệm vụ của Ngân hàng Cộng hoà liên bang Đức trong việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia ở Điều 3; Luật ngân hàng trung ương Pháp năm 1993 quy định nhiệm vụ này tại Điều 1; Luật ngân hàng quốc gia Hungary năm 1991 quy định ở Điều 3,4...

Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam năm 2010 quy định: Thống đốc Ngân hàng nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ.

Tái cấp vốn là hình thức cấp tín dụng của Ngân hàng nhà nước nhằm cung ứng vốn ngắn hạn và phương tiện thanh toán cho các tổ chức tín dụng. Ngân hàng nhà nước quy định và thực hiện việc tái cấp vốn cho tổ chức tín dụng theo các hình thức sau đây:

a. Cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá;

b. Chiết khấu giấy tờ có giá;

c. Các hình thức tái cấp vốn khác.

Ngân hàng nhà nước công bố lãi suất tái cấp vốn, lãi suất cơ bản và các loại lãi suất khác để điều hành chính sách tiền tệ, chống cho vay nặng lãi. Trong trường hợp thị trường tiền tệ có diễn biến bất thường, Ngân hàng nhà nước quy định cơ chế điều hành lãi suất áp dụng trong quan hệ giữa các tổ chức tín dụng với nhau và với khách hàng, các quan hệ tín dụng khác.

Tỷ giá hối đoái của đồng Việt Nam được hình thành trên cơ sở cung cầu ngoại tệ trên thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. Ngân hàng nhà nước công bố tỷ giá hối đoái, quyết định chế độ tỷ giá, cơ chế điều hành tỷ giá.

Dự trữ bắt buộc là số tiền mà tổ chức tín dụng phải gửi tại Ngân hàng nhà nước để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Ngân hàng nhà nước quy định tỷ lệ dự trữ bắt buộc đối với từng loại hình tổ chức tín dụng và từng loại tiền gửi tại tổ chức tín dụng nhằm thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.

Nghiệp vụ thị trường mở là nghiệp vụ Ngân hàng nhà nước thực hiện thông qua việc' mua, bán giấy tờ có giá đối với tổ chức tín dụng để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.

2- Phát hành tiền

Phát hành tiền là cung ứng tiền vào lưu thông làm phương tiện thanh toán.

Điều 16 Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam quy định: Ngân hàng nhà nước là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm tiền giấy và tiền kim loại.

Như vậy, theo quy định trên đây của Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam thì chỉ có Ngân hàng nhà nước Việt Nam mới có quyền phát hành tiền. Mọi hành vi từ chối nhận, lưu hành đồng tiền do Ngân hàng nhà nước Việt Nam phát hành đều bị coi là bất hợp pháp.

3- Bảo lãnh, tạm ứng cho ngân sách, cho vay

Hoạt động tín dụng của Ngân hàng nhà nước khác biệt về bản chất so với hoạt động tín dụng của các tổ chức tín dụng. Bởi vì, hoạt động tín dụng của Ngân hàng nhà nước nhằm mục tiêu thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bảo đảm an toàn cho hệ thống tín dụng. Hoạt động tín dụng của Ngân hàng nhà nước được thực hiện dưới các hình thức bảo lãnh, tạm ứng cho ngân sách nhà nước, cho vay.

Bảo lãnh được xem là hình thức hoạt động tín dụng của Ngân hàng nhà nước nhưng chỉ áp dụng cho tổ chức tín dụng vay vốn nước ngoài theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Tạm ứng cho ngân sách nhà nước (ngân sách trung ương) là hình thức hoạt động tín dụng của Ngân hàng nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Việc Ngân hàng nhà nước cho ngân sách nhà nước vay hoặc tạm ứng cho ngân sách nhà nước tức là cung ứng thêm tiền cho lưu thông sẽ gây ra lạm phát và ảnh hưởng tới chính sách tiền tệ. Trong báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII của Đảng cũng đã khẳng định: "Từng bước giảm bội chi ngân sách, không bù đắp bội chỉ bằng phát hành tiền dưới bất kỳ hình thức nào”. Một số nước khi ngân sách thiếu hụt thường giải quyết bằng cách vay dân (phát hành trái phiếu) hoặc vay nước ngoài. Ở nước ta, trong tình hình nền kinh tế chuyển đổi, nguồn chi rất lớn, nguồn thu có hạn nên ngân sách nhà nước thường gặp tình trạng thiếu hụt tạm thời, nếu không có sự hỗ trợ của Ngân hàng nhà nước thì sẽ rất khó khăn".⁽¹⁾ Vì vậy, đòi hỏi có quy định tạm ứng cho ngân sách nhà nước.

Để khắc phục mặt trái của việc Ngân hàng nhà nước tạm ứng cho ngân sách nhà nước, thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, Luật Ngân hàng nhà nước quy định, khoản tạm ứng phải được hoàn trả trong năm ngân sách, trừ trường hợp đặc biệt do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định.

Cho vay là hình thức hoạt động tín dụng của Ngân hàng nhà nước. Theo hình thức này, Ngân hàng nhà nước cho các tổ chức tín dụng vay ngắn hạn.

Trước đây, hoạt động trong hệ thống ngân hàng một cấp, Ngân hàng nhà nước cho vay đối với nhiều loại đối tượng như: Các ngân hàng, các doanh nghiệp... kể từ sau cải cách hệ thống ngân hàng năm 1990, Ngân hàng nhà nước chỉ cho vay đối với các tổ chức tín dụng. Hoạt động cho vay này thể hiện vai trò của Ngân hàng nhà nước là ngân hàng của các ngân hàng.

4- Mở tài khoản, hoạt động thanh toán và ngân quỹ

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà nhà nước giao, Ngân hàng nhà nước được mở tài khoản ở ngân hàng nước ngoài, tổ chức tiền tệ, ngân hàng quốc tế.

Ngân hàng nhà nước được mở và quản lý tài khoản, thực hiện các giao dịch cho tổ chức tín dụng, kho bạc nhà nước. Ngoài ra, với vị trí là ngân hàng trung ương của đất nước, Ngân hàng nhà nước còn có thẩm quyền cung cấp các dịch vụ thanh toán cho hệ thống các tổ chức tín dụng, cho các khách hàng khác, thực hiện các hoạt động ngân hàng đối ngoại.

5- Quản lý ngoại hối và hoạt động ngoại hối

Thẩm quyền quản lý ngoại hối của Ngân hàng nhà nước thể hiện trên hai phương diện: Quản lý hành chính nhà nước về ngoại hối và quản lý ngoại hối bằng nghiệp vụ ngân hàng trung ương.

Quản lý hành chính nhà nước về ngoại hối của Ngân hàng nhà nước mang tính chấp hành-điều hành. Tính chấp hành- điều hành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước về ngoại hối của Ngân hàng nhà nước thể hiện ở chỗ, dựa vào quyền lực nhà nước, Ngân hàng nhà nước thực hiện các biện pháp để bảo đảm thực hiện pháp luật, áp dụng các biện pháp tổ chức và tác động trực tiếp vào hoạt động của các đối tượng chịu sự quản lý nhà nước về ngoại hối. Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam quy định thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của Ngân hàng nhà nước về ngoại hối như: Xây dựng các dự án luật, pháp lệnh về quản lý ngoại hối; cấp, thu hồi giấy phép hoạt động ngoại hối; kiểm soát hoạt động ngoại hối của các tổ chức tín dụng...

Quản lý ngoại hối bằng nghiệp vụ ngân hàng trung ương là thẩm quyền quan trọng mà Nhà nước giao cho Ngân hàng nhà nước. Nội dung cơ bản của thẩm quyền này là Nhà nước giao cho Ngân hàng nhà nước thực hiện quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước nhằm thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, đảm bảo khả năng thanh toán quốc tế, bảo toàn dự trữ ngoại hối nhà nước.

Hoạt động ngoại hối của Ngân hàng nhà nước được thực hiện trên thị trường trong nước và thị trường quốc tế và thực hiện các giao dịch ngoại hối khác theo quy định của Thủ tướng Chính phủ

6- Thanh tra ngân hàng

a. Khái niệm thanh tra ngân hàng

Thanh tra ngân hàng là bộ phận của hoạt động quản lý Nhà nước về ngân hàng. Do đó, hoạt động thanh tra ngân hàng có các đặc điểm của hoạt động thanh tra nhà nước, thể hiện trên các mặt sau:

Thứ nhất, hoạt động thanh tra ngân hàng mang tính quyền lực Nhà nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện.

Thứ hai, thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước về ngân hàng.

Ngân hàng nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng. Do đó, với tư cách pháp lý là thanh tra chuyên ngành, thanh tra ngân hàng có quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan tới chức năng quản lý nhà nước của Ngân hàng nhà nước về tiền tệ và ngân hàng.

Thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước về ngân hàng cho thấy, thanh tra ngân hàng đóng vai trò quan trọng trong việc góp phần bảo đảm an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, là công cụ quan trọng để thực hiện các chức năng của ngân hàng trung ương. Chính vì vậy, trong đạo luật ngân hàng trung ương của nhiều nước có quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngân hàng. Chẳng hạn, Luật ngân hàng quốc gia Ba Lan năm 1989 (sửa đổi năm 1994) có quy định về tổ chức và hoạt động của tổ chức thanh tra ngân hàng tại các điều từ Điều 44 - 47. Theo đạo luật này, Chủ tịch Ngân hàng quốc gia Ba Lan trực tiếp lãnh đạo hoạt động thanh tra ngân hàng, ở Trung Quốc, Luật ngân hàng nhân dân Trung Quốc năm 1995 quy định: Ngân hàng trung ương của Trung Quốc có quyền thanh tra ở bất kỳ thời điểm nào đối với tiền gửi, hoạt động tín dụng, thanh toán và các hoạt động kinh doanh khác của Các định chế tài chính (Điều 32).

b. Đối tượng thanh tra, nội dung hoạt động của thanh tra ngân hàng

Ngân hàng nhà nước thanh tra các đối tượng sau đây:

1. Tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, văn phòng đại diện của tổ chức tín dụng nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng. Trong trường hợp cần thiết, Ngân hàng nhà nước yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền thanh tra hoặc phối hợp thanh tra công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng;

2. Tổ chức có hoạt động ngoại hối, hoạt động kinh doanh vàng; tổ chức hoạt động thông tin tín dụng; tổ chức cung ứng dịch vụ trung gian thanh toán không phải là ngân hàng;

3. Cơ quan, tổ chức, cá nhân Việt Nam và cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Ngân hàng nhà nước.

c. Đối tượng thanh tra ngân hàng có các quyền và nghĩa vụ sau:

1. Thực hiện kết luận thanh tra.

2. Thực hiện các quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật.

Căn cứ ra quyết định thanh tra

Việc ra quyết định thanh tra phải trên cơ sở một trong các căn cứ sau đây:

- Chương trình, kế hoạch thanh tra;

- Yêu cầu của Thống đốc Ngân hàng nhà nước;

- Khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật;

- Khi có dấu hiệu rủi ro đe dọa sự an toàn hoạt động của tổ chức tín dụng.

Nội dung thanh tra ngân hàng gồm:

- Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép do Ngân hàng nhà nước cấp.

- Xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài chính của đối tượng thanh tra ngân hàng.

- Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lí nhà nước về tiền tệ và ngân hàng.

- Kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm thiểu và xử lý rủi ro để bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn chặn hành động dẫn đến vi phạm pháp luật.

- Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng.

7- Giám sát ngân hàng

Ngân hàng nhà nước thực hiện việc giám sát ngân hàng đối với mọi hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong trường hợp cần thiết, Ngân hàng nhà nước yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát hoặc phối hợp giám sát công ty con, công ty liên kết của tổ chức tín dụng.

Đối tượng giám sát ngân hàng có các quyền và nghĩa vụ sau:

- Cung cấp kịp thời, đầy đủ, chính xác thông tin, tài liệu theo yêu cầu của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng; chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu đã cung cấp.

- Báo cáo, giải trình đối với khuyến nghị, cảnh báo rủi ro và an toàn hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng.

- Thực hiện khuyến nghị, cảnh báo rủi ro và an toàn hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng.

Nội dung giám sát ngân hàng gồm:

- Thu thập, tổng hợp và xử lý tài liệu, thông tin, dữ liệu theo yêu cầu giám sát ngân hàng.

- Xem xét, theo dõi tình hình chấp hành các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lí về thanh tra và khuyến nghị, cảnh báo về giám sát ngân hàng.

- Phân tích, đánh giá tình hình tài chính, hoạt động, quản trị, điều hành và mức độ rủi ro của tổ chức tín dụng; xếp hạng các tổ chức tín dụng hàng năm.

- Phát hiện, cảnh báo rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng và nguy cơ dẫn đến vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng.

- Kiến nghị, đề xuất biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lí rủi ro, vi phạm pháp luật.

Luật sư Phạm Ngọc Minh - Giám đốc điều hành của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Ngân hàng Việt Nam - Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).