Kỹ năng của luật sư: đại diện ngoài tố tụng trong lĩnh vực hành chính

I- KHÁI NIỆM ĐẠI DIỆN NGOÀI TỐ TỤNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

Với tư cách là chủ thể quản lý, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền tham gia vào quá trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng các quy phạm pháp luật vào việc ban hành Quyết định hành chính cá biệt và tổ chức phục vụ đời sống xã hội để bảo đảm thực hiện lợi ích công.

Quá trình này luôn làm phát sinh mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với cá nhân (công dân là chủ thể chủ yếu). Cụ thể, để thực hiện quyền kinh doanh, quyền về sở hữu tài sản... cá nhân phải làm thủ tục đăng ký trước cơ quan hành chính nhà nước và chỉ được thực hiện quyền đó khi cơ quan hành chính nhà nước cho phép, về phía cơ quan hành chính nhà nước, trong phạm vi thẩm quyền của mình vì một trật tự quản lý có thể ban hành Quyết định hành chính cá biệt để xác định các quyền chủ thế của cá nhân, tổ chức như: quyết định cấp phép, quyết định cấp giấy chứng nhận...

Mặt khác, để Nhà nước cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu của cá nhân, tổ chức và xã hội, công dân phải đóng thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác cho Nhà nước. Mối quan hệ này phản ánh công dân trở thành khách hàng và Nhà nước là người cung cấp dịch vụ.

Khi tham gia các thủ tục hành chính, cá nhân, tổ chức, cơ quan đều có thể tự mình thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý. Tuy nhiên, trên thực tế vì có nhiều lý do khác nhau như ốm đau, bận công việc hoặc do thủ tục hành chính phải qua nhiều trình tự, bởi nhiều cơ quan khác nhau, nên rất nhiều trường hợp họ đã ủy quyền cho người khác, trong đó có Luật sư để thay mặt mình thực hiện các thủ tục hành chính.

Luật sư với kỹ năng nghề nghiệp, kiến thức pháp lý, khi thực hiện dịch vụ pháp lý, có thể giải quyết được các vấn đề pháp lý phức tạp nảy sinh trong xã hội, cũng như trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, Luật sư làm người đại diện cho khách hàng tham gia vào các thủ tục hành chính, hoặc tham gia vào thủ tục khiếu nại hành chính hiện đang là dịch vụ khá phổ biến và hết sức được coi trọng.

Tư cách tham gia đại diện của Luật sư xuất phát từ cơ chế ủy quyền của khách hàng. Thời điểm phát sinh quyền đại diện của Luật sư được xác lập hợp pháp bằng văn bản ủy quyền, cụ thể là hợp đồng ủy quyền theo quy định của Bộ luật Dân sự. Nội dung của hợp đồng xác định quyền và nghĩa vụ của các bên, trong đó phải nêu rõ phạm vi ủy quyền của khách hàng đối với Luật sư về vụ việc.

Do quan hệ pháp luật hành chính có tính chất đa dạng, phức tạp bởi tính chấp hành - điều hành cao; tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ, thông điệp giấy tờ và nhiều trình tự, thủ tục khác nhau, nên khi làm đại diện, Luật sư phải nỗ lực hết mình để thực hiện tât cả mọi công việc sao cho có lợi nhất, vì lợi ích của khách hàng. Điều này đòi hỏi Luật sư phải nắm vững pháp luật hành chính, pháp luật liên quan, có kỹ năng giải quyết các việc hành chính, với tư duy sáng tạo, sự nhạy bén, với các vấn đề về lợi ích công, tính chuyên nghiệp, đạo đức nghề nghiệp, mới có thể thực hiện tốt vai trò làm đại diện, đáp ứng nhu cầu, mong đợi của khách hàng.

Từ phân tích trên, có thể định nghĩa: Đại diện ngoài tố tụng của Luật sư trong lĩnh vực hành chính là việc Luật sư nhân danh khách hàng (người được đại diện) và vì lợi ích của khách hàng xác lập, thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý trong quan hệ pháp luật hành chính, theo phạm vi ủy quyền.

Xem thêm: Dịch vụ pháp lý đăng ký nhãn hiệu của Công ty Luật TNHH Everest

II- ĐẶC ĐIỂM ĐẠI DIỆN NGOÀI TỐ TỤNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

Một số đặc điểm cơ bản về đại diện của Luật sư trong các lĩnh vực quản lý hành chính như sau:

Thứ nhất, cơ sở pháp lý về đại diện nói chung, cũng như phạm vi đại diện của Luật sư được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau như: Luật Luật sư, Luật Khiếu nại và một số văn bản quy phạm pháp luật ở từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Do vậy, khi thực hiện dịch vụ đại diện ở lĩnh vực này, Luật sư không chỉ căn cứ vào các quy định về đại diện tại các văn bản quy phạm pháp luật hành chính mà còn phải áp dụng đồng bộ tất cả các quy định liên quan về chế định đại diện theo ủy quyền.

Thứ hai, hoạt động quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng, phức tạp, nhưng phạm vi đại diện của Luật sư trong hoạt động này so vói lĩnh vực dân sự hẹp hơn. Bên cạnh sự phụ thuộc vào phạm vi ủy quyền từ ý chí của khách hàng, phạm vi đại diện của Luật sư còn phụ thuộc vào quy định của các văn bản pháp luật trong từng lĩnh vực quản lý hành chính cụ thể.

Ví dụ: Ủy quyền đăng ký kê khai cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đăng ký kinh doanh... là những loại thủ tục hành chính chỉ đòi hỏi sự hợp tác của cá nhân, tổ chức tự đăng ký kê khai, xuất trình, giao nộp hồ sơ, giấy tờ. Dựa vào hồ sơ, giấy tờ đó phía cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình đáp ứng yêu cầu mang tính lợi ích cá nhân của công dân theo quy định của pháp luật. Đặc điểm này thể hiện tính chất của quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý, nên chỉ cho phép tự mỗi cá nhân thể hiện ý chí, tự mình bày tỏ ý chí mà không thể ủy quyền cho một chủ thể khác nếu không được pháp luật cho phép.

Thứ ba, người thứ ba trong quan hệ đại diện của Luật sư luôn là cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước. Bên được giao những quyền hạn mang tính pháp lý nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, áp đặt ý chí bằng phương pháp quyết định một chiều (ra quyết định quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết), buộc bên kia trong quan hệ pháp luật hành chính (là khách hàng của Luật sư) phải tuân theo.

Tuy nhiên, trong mối quan hệ này cả hai phía Luật sư thay mặt cho khách hàng là cá nhân, tổ chức và phía cơ quan hành chính nhà nước đều có nghĩa vụ phải thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật. Nếu bên nào vi phạm pháp luật hành chính thì bên đó phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước, trước cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho Nhà nước, chứ không chịu trách nhiệm trước bên kia như trong quan hệ pháp luật dân sự.

Thứ tư, ngoài vai trò là người đại diện, Luật sư còn phải tư vấn và thực hiện các dịch vụ pháp lý khác vì lợi ích của khách hàng khi tham gia các thủ tục hành chính hoặc khiếu nại hành chính. Bởi, khi làm người đại diện theo ủy quyền, Luật sư phải thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân được quy định trong văn bản quy phạm hành chính về một lĩnh vực quản lý hành chính cụ thể. Ngoài việc trực tiếp thực hiện giúp khách hàng đáp ứng đầy đủ các yêu cầu từ phía cơ quan hành chính nhà nước. Luật sư còn phải tự mình thực hiện một số dịch vụ pháp lý khác như giải đáp pháp luật, hướng dẫn khách hàng thực hiện đúng yêu cầu của cơ quan hành chính.

Xem thêm: Dịch vụ pháp lý đăng ký bản quyền tác giả của Công ty Luật TNHH Everest

III-  HẬU QUẢ PHÁP LÝ HÀNH VI ĐẠI DIỆN CỦA LUẬT SƯ TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

Khi thực hiện hành vi đại diện cho khách hàng, Luật sư phải tuân thú đúng các quy định về đại diện của Bộ luật Dân sự, Luật Luật sư và pháp luật hành chính về hình thức, nội dung và phạm vi ủy quyền hợp pháp.

Luật sư chỉ được xác lập, thực hiện vụ việc với cơ quan hành chính nhà nước trong phạm vi ủy quyền của khách hàng và phải thông báo cho cở quan hành chính nhà nước biết mình xác lập thực hiện giao dịch với tư cách là Luật sư đại diện cho khách hàng, hậu quả pháp lý từ hành vi đại diện của Luật sư sẽ do khách hàng gánh chịu.

Trong trường hợp vì một mục đích nào đó, hoặc vì lợi ích bản thân, Luật sư thực hiện công việc vượt quá phạm vi đại diện thi không làm phát sinh quyền và nghĩa vụ cùa khách hàng (người được đại diện). Đối với phần giao dịch được thực hiện vượt quá phạm vi ủy quyền, nếu gây ra thiệt hại cho khách hàng thì Luật sư phải có trách nhiệm bồi thường.

Mặt khác, về phía cơ quan hành chính nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm nếu biết hoặc phải biết việc đại diện của Luật sư cho khách hàng trong vụ việc hành chính là trái pháp luật.

Xem thêm: Dịch vụ pháp lý thành lập doanh nghiệp của Công ty Luật TNHH Everest

IV- CÁC VỤ VIỆC HÀNH CHÍNH LUẬT SƯ ĐƯỢC THỰC HIỆN ĐẠI DIỆN NGOÀI TỐ TỤNG THEO ỦY QUYỀN

1- Thực hiện thủ tục hành chính

Thủ tục hành chính hiểu theo nghĩa chung nhất là trình tự, cách thức thực hiện và hồ sơ do cở quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết từng công việc cụ thể liên quan đển cá nhân, tổ chức.

Thông qua thủ tục hành chính, cá nhân, tổ chức thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình và về phía cơ quan hành chính thực hiện được chức năng quản lý của mình. Ví dụ: công dân thực hiện thủ tục đăng ký thành lập doanh nghiệp, đăng ký kinh doanh, hoặc cùng với việc thực hiện hành vi đăng ký kinh doanh, cá nhân, tổ chức đó phải làm thủ tục đăng ký mã số thuế với cơ quan quản lý thuế; trong hoạt động thanh tra, kiểm tra hành chính, cở quan quản lý đất đai tiến hành xử phạt về hành vi vi phạm hành chính.

Khi thực hiện thủ tục hành chính, yêu cầu đặt ra đối với các chú thể, đặc biệt về phía cở quan hành chính là bảo đảm tính chính xác và công minh. Tính chính xác, công minh của một thủ tục hành chính được quy định bởi các quy phạm pháp luật hành chính và nội quy, quy chế hoạt động của cơ quan tiến hành thủ tục hành chính đó. Một thủ tục hành chính phải qua các giai đoạn như sau: Phát sinh vụ việc; Xem xét giải quyết và ra quyết định giải quyết vụ việc; Thi hành Quyết định hành chính; Khiếu nại và xem xét lại Quyết định hành chính bị khiếu nại, hoặc xem xét ban hành lại quyết định khi phát hiện tình tiết mới.

Trong các giai đoạn của thủ tục hành chính nêu trên, thi việc xem xét và ra Quyết định hành chính là giai đoạn trung tâm của thủ tục hành chính. Đây là hành vi có ý nghĩa quan trọng về mặt pháp lý, kết thúc quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.

Các yếu tố hợp thành của một thủ tục hành chính bao gồm: Tên thủ tục hành chính; Văn bản quy phạm pháp luật áp dụng của thủ tục hành chính; Trình tự thực hiện, cách thức thực hiện; Hồ sơ; thời hạn giải quyết; Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính; Cơ quan thực hiện thủ tục hành chính; Kết quả thực hiện thủ tục hành chính và các giai đoạn của một thủ tục hành chính.

Luật sư khi đại diện tham gia thủ tục hành chính phải thực hiện những nội dung công việc sau: Soạn thảo, chuẩn bị hồ sơ, giấy tờ theo quy định của pháp luật; Giao nộp, xuất trình, bổ sung hồ sơ, nộp phí, lệ phí, nhận kết quả; Từ chối những yêu cầu không quy định trong thủ tục; Chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, chính xác của giấy tờ và cung cấp đầy đủ thông tin.

Ví dụ: Thủ tục đăng ký kinh doanh đối với các doanh nghiệp, người thành lập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật phải tiến hành kế khai, chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp lệ của hồ sơ. Luật sư phải chuẩn bị hồ sơ giúp khách hàng kê khai. Sau khi kê khai và chuẩn bị đầy đủ những loại giấy tờ cần phải xuất trình trước cơ quan hành chính, người thành lập doanh nghiệp có thể tự mình hoặc ủy quyền cho Luật sư trực tiếp nộp hồ sơ theo quy định tại Phòng Đăng ký kinh doanh cấp tỉnh nơi doanh nghiệp đặt trụ sở chính. Quá trình thực hiện thủ tục hành chính tại cở quan hành chính nhà nước, Luật sư sẽ là người trực tiếp tiếp nhận thông tin và phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu, điều kiện mà cơ quan hành chính yêu cầu. Cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý hành chính “cấp phép” trong thời hạn luật định. Nếu cơ quan hành chính không thực hiện đúng yêu cầu, trên cơ sở quy định của các văn bản quy phạm hành chính thì người thành lập doanh nghiệp (cá nhân, tổ chức) có quyền khiếu nại.

Ngoài các nội dung trên, khi đại diện thực hiện các công việc của một thủ tục hành chính, Luật sư phải công khai với cở quan hành chính về việc Luật sư đang thực hiện giao dịch với tư cách là người đại diện của khách hàng. Công khai là nguyên tắc trong đại diện, nguyên tắc này nhằm tạo điều kiện cho Luật sư, khách hàng và bên thứ ba (cơ quan hành chính) có thể kiểm soát lẫn nhau trong quá trình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Đó cũng là nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của Luật sư.

Như vậy, hành vi đại diện của Luật sư trong thủ tục hành chính thực chất là Luật sư thay mặt khách hàng tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính. Hành vi này sẽ làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý của khách hàng đối với cơ quan hành chính nhà nước.

Xem thêm: Dịch vụ pháp lý giải thể doanh nghiệp của Công ty Luật TNHH Everest

2- Luật sư đại diện tham gia giải quyết khiếu nại hành chính

Khiếu nại hành chính chỉ phát sinh khi cá nhân, tổ chức cho rằng Quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cở quan hành chính nhà nước làm phương hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính là một phương thức giải quyết tranh chấp, trong đó phải có sự tham gia của một bên luôn là cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước - bên có Quyết định hành chính, hành vi hành chính, tham gia với tư cách là người bị khiếu nại hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đó là hoạt động áp dung pháp luật vào một vụ việc khiếu nại cụ thể được thực hiện theo quy đinh của pháp luật hành chính và Luật Khiếu nại. Các hành vi áp dụng pháp luật này phải được trật tự hóa theo một trình tự, thủ tục nhằm bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong giải quyết khiếu nại.

Thủ tục giải quyết khiếu nại có đặc điểm: được pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ trong Luật Khiếu nại, Luật Thanh tra; chủ thể có thẩm quyền xem xét ra quyết định giải quyết khiếu nại phải là thủ trưởng cở quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Các quy phạm pháp luật quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại không chỉ quy định trình tự - thực hiện quy phạm nội dung của luật hành chính mà còn được quy định trong tất cả các văn bản pháp luật chuyên ngành khác, nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tổ chức, cá nhân trong tất cả lĩnh vực của hoạt động quản lý nhà nước.

Trình tự khiếu nại hành chính được thực hiện:

- Khiếu nại lần đầu tới cơ quan đã ra Quyết định hành chính, hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có Quyết định hành chính, hành vi hành chính. Thủ trưởng của cơ quan đó phải xem xét lại Quyết định hành chính, hành vi hành chính do mình ban hành hoặc của công chức do mình quản lý.

- Trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, hoặc quá thời hạn mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết, thì cá nhân, tổ chức có quyền khiếu nại lần hai đển thủ trưởng cấp trên trực tiếp của cơ quan đã ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.

Ở cả hai trình tự giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc giải quyết khiếu nại lần hai, công dân, tổ chức đều có quyền lựa chọn phương thức khởi kiện hành chính tại Tòa án theo quy định của pháp luật Tố tụng hành chính.

Theo quy định của Luật Khiếu nại, ngoài vai trò tư vấn pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, Luật sư còn có thể tham gia thủ tục giải quyết khiếu nại với tư cách là người đại diện theo ủy quyền của người khiếu nại.

Việc ghi nhận quyền đại diện của Luật sư trong Luật Khiếu nại tạo cở sở pháp lý giúp Luật sư có quyền tham gia vào tất cả các vụ việc khiếu nại hành chính, ở mọi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Trong tư cách này, Luật sư sẽ nhân danh và vì lợi ích của người khiếu nại thực hiện toàn bộ quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại (khách hàng) trước cơ quan hành chính nhà nước.

Khác với đại diện trong thực hiện thủ tục hành chính, khi đại diện khiếu nại và tham gia giải quyết khiếu nại, ngoài phạm vi ủy quyền, nội dung ủy quyền của người khiếu nại, Luật sư còn phải thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình theo Luật Khiếu nại. Luật sư có thể thực hiện các nội dung công việc như: Soạn thảo đơn khiếu nại, chuẩn bị hồ sở khiếu nại theo quy định của pháp luật; Thu thập tài liệu, chứng cứ để giao nộp cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hoặc yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ; Sao chụp, ghi chép tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ khiếu nại; nghiên cứu hồ sơ; Tham gia đối thoại, giải trình và xử lý kết quả sau khi tổ chức đối thoại; Được nhận quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản để thi hành, thực hiện quyền khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện tại Tòa án; Bên cạnh việc thực hiện các quyền trên, Luật sư phải thực hiện đúng các nghĩa vụ của người khiếu nại như: Khiếu nại đển đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; Trình bày trung thực sự việc, đưa ra bằng chứng đúng đắn, hợp pháp của việc khiếu nại; Chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, chính xác của giấy tờ, tài liệu, cung cấp đầy đủ thông tin cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; Chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Việc mở rộng quyền tham gia đại diện của Luật sư vào thủ tục khiếu nại hành chính đã tạo ra sự công bằng, khách quan, dân chủ, nhành chóng, kịp thời hởn giữa một bên là cá nhân và người đại diện của họ và một bên là cở quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại hành chính.

Xem thêm: Dịch vụ luật sư thu hồi đất của Công ty Luật TNHH Everest

Luật sư Phạm Ngọc Minh - Giám đốc điều hành của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (nguồn tham khảo: Giáo trình Kỹ năng tham gia giải quyết các vụ việc hành chính - Học viện Tư pháp và một số nguồn khác).