Khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai tại Tòa án

II- ĐỐI TƯỢNG KHỞI KIỆN LÀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH, HÀNH VI HÀNH CHÍNH VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI VÀ CÁC DẠNG KHIẾU KIỆN PHỔ BIẾN TẠI TÒA ÁN

1- Các nhóm quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai

Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Điều 30) và quy định của Luật Đất đai năm 2013 (Điều 22) về nội dung quản lý nhà nước về đất đai, khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai bao gồm các nhóm chính sau:

- Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;

- Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;

- Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất;

- Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở vả tài sản khác gắn liền với đất;

- Quản lý tài chính về đất đai và giá đất;

- Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;

- Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;

- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai;

- Các hoạt động quàn lý đất đai khác có ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính cá biệt.

Trong đó, các khiếu kiện hành chính thường gặp phổ biến, chiếm tỷ lệ cao trong thực tế là những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trực tiếp liên quan đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là cá nhân, tổ chức như:

(i) Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;

(ii) Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;

(iii) Cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;

(iv) Truy thu các khoản thuế, lệ phí thuộc nghĩa vụ của người sử dụng đất;

(v) Xử lý vi phạm pháp luật về đất đai (xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp hành chính khác đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý đất đai, về quản lý xây dựng công trình gắn liền với đất);

(vi) Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.

2- Sự phức tạp quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đaicủa khiếu kiện hành chính

Các khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai thường có nhiều yếu tố phức tạp, đòi hỏi các chú thề tham gia việc giải quyết phải có kiến thức, kinh nghiệm chuyên sâu và các yếu tố cần thiết khác. Các yếu tố phức tạp này thường bao gồm:

- Quan hệ pháp luật liên quan đến việc sử dụng, quản lý đất đai thường có điểm đặc biệt là gắn liền với một loại tài sàn có giá trị lớn (quyền sử dụng đất) nên các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai thường có tính chất gay gắt, phức tạp dẫn đến các chủ thể rất khó dung hòa quan điểm, cách thức bảo vệ lợi ích vật chất trong các mối quan hệ pháp luật có liên quan.

- Trong thực tiễn, các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động quàn lý nhà nước về đất đai thường đan xen lẫn nhau, có thể giải quyết các vấn đề khác nhau trong cùng một vụ việc. Ví dụ: giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ờ và tài sản khác gắn liền với đất; thu hồi đất đồng thời với thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc bồi thường, hỗ trợ; tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; giải quyểt tranh chấp về đất đai đồng thời với việc xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; giải quyết khiếu nại trong quản lý và sử dụng đất đai... Do đó, trong vụ án hành chính thuộc dạng này, có thể có nhiều quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính hoặc đồng thời cả quyết định hành chính và hành vi hành chính là đổi tượng khởi kiện theo ý chí của người khởi kiện và yêu cầu đặt ra đối với Tòa án là phải xác định quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nào đủ điều kiện trở thành đối tượng khởi kiện hợp pháp (người khởì kiện có quyền khởi kiện theo quy định của pháp luật).

Khi xác định đối tượng khởi kiện hợp pháp là quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Luật sư cần lưu ý đặc biệt một số vấn đề sau:

 (i) Xác định phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là đối tượng khởi kiện dự án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

Luật tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng quyền khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai so với quy định tương ứng trước đây, tuy nhiên không phải tất cả mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực này đều có thể trở thành đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Vấn đề này rất quan trọng, vì ảnh hưởng trực tiếp đến việc xác định tính hợp pháp của quyền khởi kiện và cơ sở pháp lý hình thành một vụ khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án.

Để trở thành đối tượng khởi kiện hợp pháp, quyết định hành chínhC, hành vi hành chính về quản lý đất đai phải đáp ứng các điều kiện nhất định; (1) thuộc phạm vi quy định tại Điều 30 Luật tố tụng hành chính năm 2015; (2) có các dấu hiệu theo quy đinh tại Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 và các quy định hướng dẫn thi hành (tại các nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao). Cần lưu ý một số điểm đặc biệt như sau:

- Các văn bản hành chính thông báo, kết luận, công văn có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó) được thừa nhận là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính. Trong lĩnh vực quản lý về đất đai, các trường hợp này khá phố biến trong thực tiễn.

- Các quyết định hành chính dược ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chínhC được ban hành trong khi giải quyết những việc cụ thể trong hoạt động quản lý đất đai thuộc phạm vi đối tượng được khởi kiện tại Tòa án. quyết định hành chính trong trường hợp này thông thường là kết quả cùa việc giải quyết khiếu nại (được gọi là quyết định giải quyết khiếu nại).

- Trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, hành vi hành chính la đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính bao gồm: hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và hành vi hành chính của cá nhân người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Việc phân biệt các trường hợp này phải căn cứ quy định của pháp luật chuyên ngành về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với từng nhiệm vụ hoạt động công vụ cụ thể. Theo đó, đối với những hoạt động công vụ mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước (ví dụ: việc cấp, thu hồi đất hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất...) thì xác định đó là hành vi hành chính cùa cơ quan nhà nước; đối với hoạt động công vụ mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền theo chế độ cá nhân.

Ví dụ: xử phạt vi phạm hành chính, cưỡng chế thi hành quyết định xừ phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai) thì xác định đó là hành vi hành chính của cá nhân người có thẩm quyền. Trong lĩnh vực này, việc phân định trường hợp nào là hành vi hành chínhC của cơ quan nhà nước, trường hợp nào là hành vi hành chính của cá nhân người có thẩm quyền - cũng như đối với quyết định hành chính - là vấn đề cần được lưu ý, đặc biệt liên quan đến ủy ban nhân dân các cấp và chức danh Chủ tịch ủy ban nhân dân là người đứng đầu các cơ quan này. Trong nhiều trường hợp, Chủ tịch ủy ban nhân dân ký các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính nhưng cần phải xác định đó là quyết định hành chính, hành vi hành chính cùa ủy ban nhân dân khi Chủ tịch ủy ban nhân dân thay mặt ủy ban nhân dân theo chế độ thủ trưởng tập thế, khác với trường hợp Chú tịch ủy ban nhân dân trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền thực hiện các công việc này theo thẩm quyền cá nhân theo quy định của pháp luật.

(ii) Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính có ý nghĩa rất quan trọng vì đây là một trong các cơ sở làm căn cứ để xác định Tòa án có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện (theo quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính theo lãnh thổ và cấp tòa án) và xác định tư cách người bị kiện trong vụ án. Trong lĩnh vực quản lý đất đai, Luật sư cần đặc biệt chú trọng các quy định của pháp luật về phân cấp thẩm quyền quản lý của ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân các cấp và cá nhân người có thầm quyền trong các cơ quan này (mối quan hệ giữa chế độ thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng, thẩm quyền tập thể và thẩm quyền cá nhân; chế độ ủy quyền trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính).

Trong một sự việc về quản lý nhà nước về đất đai thường có đan xen các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác nhau mà thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan, người có thẩm quyền khác nhau, vấn đề này sẽ trực tiếp ảnh hưởng đến việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính và Tòa án nào có thẩm quyền giải quyết. Vì vậy, Luật sư cần phân biệt thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai giữa ủy ban nhân dân và Tòa án nhân dân, giữa các Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính và thủ tục tố tụng dân sự.

(iii) Phân biệt thẩm quyền của ủy ban nhân dân và Tòa án nhân dân: Khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai thường có trường hợp cùng một quyết định hành chínhC hoặc hành vi hành chính có nhiều người cùng khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành chính hoặc có người khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành chính tại Tòa án, có người khiếu nại theo thủ tục hành chính tại cơ quan hành chính có thẩm quyền (thường là ủy ban nhân dân các cấp). Do đó, Luật sư cần phân biệt thẩm quyền của ủy ban nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất hoặc liên quan đến quyền sử dụng đất.

3- Về quy trình giải quyết khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai

Luật Đất đai năm 2013 đã mở rộng hơn nữa quyền của công dân trong việc yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai, đặc biệt là các tranh chấp về quyền, nghĩa vụ trong sử dụng đất. Quy trình giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực này được tiến hành từ thủ tục hòa giải tự nguyện ở cơ sở, tiếp đó là hòa giải bắt buộc tại ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp (Điều 202 Luật Đất đai năm 2013), nếu hòa giải không đạt kết quả thì tiếp tục giải quyết tại ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc Tòa án nhân dân theo cơ chế phân định (Điều 203 Luật Đất đai năm 2013) như sau:

- Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết.

- Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai: (1) ủy ban nhân dân cấp có thầm quyền giải quyết tranh chấp theo quy định tại khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 hoặc (2) Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Đây là một quy định mới của Luật Đât đai năm 2013.

Khi đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết được thực hiện như sau:

(i) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;

(ii) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.

Đây là một trong nhùng vấn đề phức tạp của lĩnh vực tố tụng hành chính, đòi hỏi các chủ thể tham gia quan hệ khiếu kiện hành chính, trong đó có Luật sư phải am hiểu quy định của pháp luật tố tụng hiện hành đồng thời nắm bắt được các văn bản hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao về giải quyết những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn giải quyết các vụ việc có yêu cầu phân định thẩm quyền và quyền hạn của Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính với thủ tục tố tụng dân sự.

Cơ sở chung nhất xác định thẩm quyền của Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính với thủ tục tố tụng dân sự là yêu cầu khởi kiện và đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính (mặc dù không phải mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính đều có thể là đối tượng khởi kiện). Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết tranh chấp, do sự đan xen chồng chéo nhiều quan hệ pháp lý trong cùng một vụ việc (như đã phân tích ở phần trên), nên người khởi kiện (hoặc các bên liên quan) có thể đưa ra nhiều yêu cầu khác nhau đề nghị Tòa án giải quyết, trong đó có những yêu cầu thuộc về lĩnh vực tố tụng hành chính, có những yêu cầu thuộc tố tụng dân sự theo quy định của pháp luật, mà mỗi lĩnh vực lại có quy trình, thủ tục và điều kiện giải quyêt khác nhau.

Ví dụ: Phân biệt thẩm quyền của Tòa án theo tố tụng hành chính với tố tụng dân sự trong việc giải quyết các khiếu kiện có liên quan đến quyền sử dụng đất khi đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: (1) khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án theo tố tụng hành chính trong trường hợp người khởi kiện cho rằng việc ủy ban nhân dân cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là sai và có yêu cầu Tòa án xem xét hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó, (2) việc khởi kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án theo tố tụng dân sự trong trường hợp người được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khởi kiện yêu cẩu người đang sử dụng đất trả lại đất cho họ (tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất).

Theo quy định của pháp luật hiện hành, kể từ ngày 01/7/2014 (ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực), việc khởi kiện tai tòa án có nội dung yêu cầu phân định ai là người có quyền sử dụng đất hoặc sở hữu nhà gắn liền với đất trên cơ sở một tranh chấp đất đai (dù đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ được quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 100 Luật Đất đai nám 2013 hay không có các giấy tờ này) sẽ do Tòa án nhân dân giải quyết theo thu tục tố tụng dân sự (theo Điều 203 Luật Đất đai năm 2013). Đây là điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 so với quy định trước đây (Luật Đất đai năm 2003). Tuy nhiên, nếu trường hợp đương sự khiếu nại về việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của ủy ban nhân dân, nếu khiếu kiện thì vụ việc thuộc thẩm quyển của Toà án theo thủ tục tố tụng hành chính.

Về quyền hạn của Tòa án khi thực hiện thẩm quyền tố tụng hành chính giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, Tòa án chỉ xem xét và ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không giải quyết phân định quyền và nghĩa vụ dân sự giữa các bên đương sự (đặc biệt là người khởi kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan). Tuy nhiên, thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính không chỉ thuộc về Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính. Cần lưu ỷ rằng, trong khi giải quyết vụ án dân sự về tranh chấp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà gắn liền với quyền sử dụng đất, nếu phát hiện giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà là rõ ràng trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết thì Tòa án có quyền hủy quyết định đó. Quyết định cá biệt bị yêu cầu hủy được Tòa án xem xét trong cùng vụ việc dân sự và thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự đó được xác định theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Như vậy, vấn đề pháp lý và thực tiễn trong phân định thẩm quyền giải quyết giữa Tòa án và các cơ quan hành chính (điển hình là ủy ban nhân dân), phân định thẩm quyền giải quyết trong nội bộ một Tòa án và giữa các Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính và thủ tục tố tụng dân sự là vấn đề cỏ tính chất rất đặc thù trong lĩnh vực này, thế hiện sự phức tạp của việc giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. Việc xác định rõ những vấn đề nêu trên  hết sức cần thiết, để Luật sư có phương án đúng đắn trong việc tư vấn khởi kiện, tư vấn tham gia tranh tụng tại Tòa án khi vụ việc khiếu kiện được đưa ra Tòa án có thẩm quyền giải quyết.

Xem thêm: Dịch vụ pháp lý trong lĩnh vực sở hữu trí tuệ của Công ty Luật TNHH Everest

III- NGUYÊN TẮC ÁP DỤNG PHÁP LUẬT NỘI DUNG TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

1- Nguyên tắc chung áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai

Về nguyên tắc, pháp luật nội dung áp dụng cho giải quyết khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai là quy định của pháp luật có hiệu lực tại thời điếm ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính, do đó khi xác định pháp luật nội dung được áp dụng để xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện này, Luật sư cần phải xác định chính xác quan hệ khiếu kiện để từ đó xác định lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể và các văn bản pháp luật cần được áp dụng (từ Bộ luật/Luật đến các văn bản hướng dẫn thi hành, trong đó chú ý xác định trật tự hiệu lực pháp lý của các văn bản pháp luật từ cao xuống thấp, phân định văn bản quy phạm pháp luật chung và văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành), xác định thời điểm (ngày, tháng, năm) ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính để từ đó xác định chính xác các văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm đó.

Theo nguyên tắc này, kể cả trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được thay thế hoặc sửa đổi, bổ sung bởi các văn bản quy phạm pháp luật khác và không còn hiệu lực tại thời điểm Tòa án giải quyết khiếu kiện, thì Tòa án và các bên tham gia tố tụng vẫn phải áp dụng quy định của pháp luật có hiệu lực tại thời điểm ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính để xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó.

Ví dụ: quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai được ban hành trước ngày 01/7/2014 nhưng việc giải quyết khiếu kiện sau thời điểm này thì không thế áp dụng quy định của Luật Đất đai năm 2013 và văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành. Luật Đất đai năm 2003, văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Luật này hoặc các văn bản liên quan có hiệu lực tại thời điểm ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính được áp dụng đế giải quyết yêu cầu khởi kiện.

Hệ thống quy định pháp luật về quản lý đất đai và thực tiễn hoạt động này ở Việt Nam khá phức tạp, có sự thay đổi nhanh và khác biệt qua các thời kỳ, đồng thời trong hệ thống pháp luật hiện hành chứa đựng nhiêu quy định mâu thuẫn, chồng chéo lẫn nhau, không thống nhất, trong nhiều trường hợp gây ra những khó khăn, vướng mắc khi áp dụng để giải quyết trong các vụ việc cụ thể.

Điều này đòi hỏi các chủ thể tham gia giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực này phải am hiểu chính sách quản lý đất đai của nhà nước và quy định pháp luật khác nhau, bao gồm quy định pháp luật chung và các quy định có tính chất riêng lẻ ở từng địa phương trong nước, về cơ bản, cần tiếp cận nghiên cứu văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai theo các giai đoạn chính gồm: (1) thời kỳ trước năm 1993; (2) thời kỳ 1993 - 2013 (sau khi Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực); (3) thời kỳ sau khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực từ ngày 01/7/2014. Trong quá trình áp dụng các quy định pháp luật đó, các chủ thể phải nắm vừng các nguyên tắc, quy định chung về cách thức xác định, lựa chọn vãn bản, quy phạm có giá trị áp dụng phù hợp với từng vụ việc cụ thể ở từng thời điểm cụ thể.

2- Luật sư xác định văn bản pháp luật có giá trị ưu tiên áp dụng trong trường hợp các văn bản pháp luật có quy định mâu thuẫn, trái ngược nhau

Từ quy định của Luật Ban hành văn bán quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành, cần lưu ý một số điểm cụ thể:

Thứ nhất, văn bản pháp luật có giá trị ưu tiên áp dụng là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao nhất thuộc lĩnh vực quàn lý nhà nước về đất đai cụ thể.

Thứ hai, trường hợp các văn bản pháp luật có cùng hiệu lực có quy định khác nhau thì ưu tiên văn bản pháp luật được ban hành sau.

Thứ ba, xử lý mối quan hệ giữa văn bản quy phạm pháp luật chung và văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai: ưu tiên áp dụng văn bản pháp luật “chuyên ngành”.

Ví dụ: quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong Luật Khiếu nại là văn bản pháp luật chung, quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong Luật Đất đai là văn bản pháp luật chuyên ngành. Cần lưu ý rằng, văn bản pháp luật về XLVPHC trong lĩnh vực quản lý về đất đai (các Nghị định của Chính phủ và Thông tư hướng dẫn thi hành) có phải là văn bản pháp luật chuyên ngành so với Luật XLVPHC với tính chất là văn bản pháp luật chung hay không, hiện có các quan điểm khác nhau, tuy nhiên về lý luận thì không đủ cơ sở xác định đây là các văn bản pháp luật chuyên ngành, vì chúng được ban hành để hướng dẫn thi hành Luật XLVPHC, và theo nguyên tắc của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản hướng dẫn thi hành Luật (của Quốc hội), nên nếu có quy định trái với Luật thì không có giá trị áp dụng. Do đó, trong trường hợp này không được xác định đây là văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành để ưu tiên áp dụng. Đây là vấn đề Luật sư cần đặc biệt chú trọng trong hoạt động tranh tụng vụ án hành chính nói chung và vụ án khiếu kiện hành chính về quản lý đất đai nói riêng.

Như vậy. hoạt động áp dụng quy định pháp luật trong giải quyết các khiếu kiện hành chính thuộc lĩnh vực quản lý đất đai được xem là lĩnh vực có nhiêu khó khăn, vướng mắc, phức tạp nhất trong thực tiễn tố tụng, tranh tụng hành chính. Điều này bắt nguồn từ sự phức tạp và cả những hạn chế, bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật về quản lý đất đai của nhà nước qua các thời kỳ, dẫn đến việc áp dụng thống nhất đường lối xét xử của Tòa án trong thực tế cũng khó khăn nhất. Vì đây là loại việc có tính tồn tại lịch sử trong quá trình sử dụng đất của cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức qua nhiều thời kỳ và nhiều chế độ xã hội; việc quản lý đất đai trước đây còn nhiều thiếu sót, sơ hở; việc giao đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tiến hành chậm; tình trạng lấn chiếm đất đai, xây dựng trái phép còn phổ biến; chính sách pháp luật về đất đai của Đảng và Nhà nước ta còn nhiều thay đổi cho phù hợp với từng giai đoạn; hướng dẫn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc thực hiện các quy định của Luật Đất đai còn chưa kịp thời, chưa đồng bộ, có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo giữa các nhóm văn bản pháp luật với nhau.

Do đó, khi tham gia giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai, các chủ thể tiến hành tố tụng và tham gia tố tụng phải nắm vững các quy định của pháp luật và chính sách về quản lý đất đai của Nhà nước từ trước đến nay, trong đó quan trọng nhất là các quy định của Hiến pháp, Luật Đất đai, Nghị định của Chính phủ, các Thông tư cấp Bộ, Ngành hướng dẫn về giao đất, thu hồi đất, cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, về giải quyết tranh chấp về đất đai, về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất…

Từ các vấn đề nêu trên, để theo sát được hoạt động áp dụng quy định pháp luật trong giải quyết các khiếu kiện hành chính thuộc lĩnh vực quản lý đất đai và bảo đảm hiệu quả tham gia tranh tụng. Luật sư cần đặc biệt chú trọng: (1) việc nắm vững và vận dụng hợp lý các quy tắc chung về xác định các văn bản pháp luật và quy phạm pháp luật cụ thể có giá trị pháp lý làm căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện và (2) việc nắm bắt đường lối xét xử của Tòa án trong các loại việc cụ thể trên cơ sở thực tiễn áp dụng pháp luật giải quyết khiếu kiện hành chính thuộc lĩnh vực này (thường tập trung thể hiện trong các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ, tài liệu tập huấn nghiệp vụ của Tòa án nhân dân tối cao cho các Thẩm phán (Tòa án) địa phương, các tài liệu tổng kết công tác của ngành Tòa án hàng năm và các tài liệu có tính chất tương đương khác).

Xem thêm: Dịch vụ pháp lý trong lĩnh vực đất đai, bất động sản của Công ty Luật TNHH Everest

Luật sư Phạm Ngọc Minh - Giám đốc điều hành của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (nguồn tham khảo: Giáo trình Kỹ năng tham gia giải quyết các vụ việc hành chính - Học viện Tư pháp và một số nguồn khác).