Một số nguyên tắc cơ bản trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước vốn có mầm mống từ thời cổ đại, được đề cập trong các tác phẩm của Aristote và đã được vận dụng vào việc tổ chức bộ máy nhà nước Athens, La Mã. Đen thời kì cách mạng tư sản, tư tưởng này được kế thừa và phát triển bởi Locke, Montesquieu, Rousseau... Hiện nay, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã được thể chế hoá thành pháp luật, trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản, quan trọng bậc nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy các nhà nước tư sản trên thế giới. Nguyên tắc này bao gồm những nội dung cơ bản sau:

1- Một là, quyền lực nhà nước được phân chia thành nhiều loại quyền khác nhau như quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp... và được trao cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện một cách độc lập, mỗi cơ quan chỉ thực hiện một quyền. Điều này đảm bảo không một cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước, cũng như không một cơ quan nào có thể lấn sân sang hoạt động của cơ quan khác. Thực chất của sự phân chia quyên lực là sự phân định một cách rạch ròi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, đồng thời đảm bảo sự chuyên môn hoá trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp... đều thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên cơ sở pháp luật.

2- Hai là, giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp... còn có sự kiềm chế, đối trọng, chế ước lẫn nhau theo phương châm không cơ quan nào nằm ngoài sự kiểm soát, giám sát từ phía cơ quan khác. Điều này nhằm ngăn ngừa tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, độc đoán hoặc thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, qua đó bảo đảm quyền, lợi ích họp pháp, chính đáng của các cá nhân, tổ chức trong xã hội cũng như có thể tránh được những mối nguy hại khác. Bên cạnh đó, sự kiếm soát, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng thể hiện sự phối họp với nhau nhằm tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước.

Ở các nước tư bản, tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội cụ thế, việc áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước không hoàn toàn giống nhau. Thực tế cho thấy, có thể có ba mô hình áp dụng nguyên tắc này trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản, đó là mô hình phân quyền cứng rắn, thể hiện điển hình ở Mỹ; mô hình phân quyền mềm dẻo, thế hiện điển hình ở Anh, Đức; mô hình phân quyền hỗn hợp (trung gian), thể hiện điển hình ở Pháp, Nga. Sự khác nhau giữa ba mô hình này thể hiện ở cơ cấu các thiết chế quyền lực tối cao, địa vị của từng thiết chế cũng như mối quan hệ giữa chúng. Hiện nay, quan niệm về phân chia quyền lực nhà nước không chỉ giới hạn ở việc phân quyền theo chiều ngang (lập pháp, hành pháp, tư pháp...). Lí luận và thực tiễn cho thấy rằng, sự phân chia quyền lực nhà nước còn diễn ra theo chiều dọc, giữa nhà nước liên bang với nhà nước thành viên, giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.

Ở nước ta hiện nay, nguyên tắc phân quyền không được chính thức thừa nhận, song những hạt nhân họp lý của nguyên tắc này đã được thừa nhận và áp dụng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Cụ thể, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp hiện hành của nước ta quy định: “Qưyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiêm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyển lập pháp, hành pháp, tư pháp ”. Quy định này đã trở thành một trong các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Việt Nam hiện nay, nó đòi hỏi trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước vừa phải bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước nhằm phát huy sức mạnh tổng họp của cả bộ máy nhà nước, vừa phải bảo đảm sự độc lập, chuyên môn hoá trong hoạt động của mỗi cơ quan nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của từng cơ quan cũng như của cả bộ máy nhà nước, đồng thời phải bảo đảm có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước nhằm ngăn chặn tình trạng lộng quyền, lạm quyền, chuyên quyền, độc đoán trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước.

Bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước là một đòi hỏi tất yếu, bởi vì, nếu quyền lực nhà nước bị phân tán, chia rẽ, không thống nhất thì nhà nước sẽ suy yếu, thậm chí sụp đổ. Quyền lực nhà nước có thể được thực hiện bằng nhiều cơ quan nhà nước, nhà chức trách có thẩm quyền, nhưng bộ máy nhà nước vẫn luôn phải là một chỉnh thể thống nhất. Việc phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là nhằm tránh tập trung quyền lực vào một chủ thể, tránh hiện tượng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” cũng như nhằm duy trì tính toàn vẹn, thống nhất của quyền lực nhà nước. Ở khía cạnh khác, nguy cơ lạm quyền, chuyên quyền, độc đoán, xâm hại tới các quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của các cá nhân, tổ chức vẫn tiềm ẩn trong bộ máy nhà nước. Chính vì vậy, cùng với việc đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước, phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước thì sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là tất yếu. Rousseau đã khẳng định: '''Nếu các thiên thần cai quản thì không cần phải có sự kiếm soát đối với chính quyền dù từ bên ngoài hay bên trong. Trong việc tạo khuôn khố cho một chính quyền do con người quản lý, điều khó khăn nhất là ở chô: trước hết, chính quyền phải có khả năng kiếm soát những người bị quản lý, kể tiếp, chính quyền phải có nghĩa vụ kiểm soát lẫn nhau ”. 

III- Nguyên tắc bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật (nguyên tắc pháp chế)

Đây là nguyên tắc đòi hỏi việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước không thể được tiến hành một cách tuỳ tiện, độc đoán theo ý chí cá nhân của người cầm quyền mà phải dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Hầu hết các nhà nước đương đại đều có hiến pháp, đồng thời hệ thống pháp luật có quy định khá đầy đủ về cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, trình tự thành lập, chức năng, thẩm quyền... của các cơ quan, nhân viên nhà nước, về mặt tổ chức, nguyên tắc này đòi hỏi việc thành lập mới, giải thể, chia tách, sáp nhập một cơ quan nhà nước, cơ cấu của nó, vấn đề tuyển dụng, bổ nhiệm các thành viên trong cơ quan đó... đều phải được tiến hành theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật, về mặt hoạt động, nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan và nhân viên nhà nước phải thực hiện đúng đắn, đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, theo đúng trình tự, thủ tục đã được Hiến pháp và pháp luật quy định...

Nguyên tắc này được áp dụng rộng rãi trong nhà nước tư sản và nhà nước xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, việc thực hiện nguyên tắc này ở các nhà nước tư sản không hoàn toàn nhất quán mà có sự thay đổi qua các giai đoạn phát triển của chủ nghĩa tư bản.

Đối với Nhà nước Việt Nam, đây cũng là một nguyên tắc hiến định và được ghi nhận trong Hiến pháp ngày càng rõ ràng, cụ thể hơn. Chẳng hạn, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp che xã hội chủ nghĩa” (Điều 12), hoặc Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tể chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lí xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật... ” (khoản 1 Điều 8).

IV- Nguyên tắc đảm bảo chủ quyền nhân dân

Nguyên tắc này được áp dụng phổ biến trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở các nhà nước đương đại. Trong các xã hội trước đây, chủ quyền quốc gia thuộc về nhà nước. Nhà nước có quyền quyết định tối cao mọi vấn đề của đất nước, người dân bị coi như “bề tôi” của nhà nước, được gọi là thần dân, họ phải phục tùng nhà nước một cách tuyệt đối. Trong xã hội hiện đại, chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân. Nhân dân là người chủ tối cao của đất nước, là người thành lập ra nhà nước, trao quyền cho nhà nước và kiếm tra, giám sát hoạt động của nhà nước. Nhân dân có quyền quyết định tối cao các vấn đề quan trọng của đất nước, nhà nước phải phục tùng các quyết định của nhân dân.

Hiện nay, nhìn chung, Hiến pháp và pháp luật của các quốc gia trên thế giới đều quy định chủ quyền thuộc về nhân dân; quy định các hình thức để nhân dân tham gia vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; quy định vị trí, vai trò của cơ quan dân cử trong bộ máy nhà nước; quy định những vấn đề quan trọng của đất nước mà nhà nước không được tự ý quyết định, nhà nước phải trưng cầu ý kiến nhân dân; quy định trách nhiệm của nhà nước trong việc thừa nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ các quyền con người, quyền công dân; quy định vai trò của xã hội dân sự...

Ở các nhà nước khác nhau, nguyên tắc đảm bảo chủ quyền nhân dân được nhận thức và thực hiện với những mức độ, phạm vi khác nhau. Tại Việt Nam, chủ quyền nhân dân đã trở thành một nguyên tắc hiến định với nội dung: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức ” (khoản 2 Điều 2 Hiến pháp năm 2013).

V- Nguyên tắc tập trung dân chủ

Đây là nguyên tắc đặc thù trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Tập trung dân chủ là nguyên tắc kết hợp hài hoà giữa chỉ đạo, lãnh đạo tập trung và mở rộng dân chủ. Ở các nước xã hội chủ nghĩa, một mặt luôn coi trọng mở rộng dân chủ, nhưng đồng thời cũng nhấn mạnh vai trò chỉ đạo, lãnh đạo tập trong. Chính vì vậy, trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa nói riêng cũng như hoạt động của xã hội nói chung đều luôn coi trọng nguyên tắc này.

Nguyên tắc này đòi hỏi, trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, một mặt phải bảo đảm sự chỉ đạo, lãnh đạo tập trung, thống nhất của trung ương với địa phương, của cấp trên với cấp dưới và mặt khác phải mở rộng dân chủ, phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của địa phương và cấp dưới; phải coi trọng vai trò của tập thể nhưng mặt khác phải đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân của người lãnh đạo; phát huy tính năng động, sáng tạo của cấp dưới nhưng luôn phải đảm bảo sự chỉ đạo tập trung thống nhất của cấp trên; quyết định thuộc về số đông nhung phải lắng nghe ý kiến của thiểu số...

VI- Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của đảng cầm quyền

Trong xã hội đương đại, ở hầu hết các nước trên thế giới, nhà nước đều chịu sự lãnh đạo của một đảng phái hoặc một liên minh các đảng phái chính trị nhất định. Ở các nước tư bản, mỗi cuộc bầu cử nghị viện (quốc hội) thực chất là một cuộc chạy đua giữa các đảng phái chính trị đế giành quyền lãnh đạo nhà nước. Bởi vì, sau cuộc bầu cử nghị viện, đảng nào chiếm đa số ghế trong nghị viện thì sẽ trở thành đảng cầm quyền, đứng ra thành lập chính phủ, lãnh tụ của đảng đó sẽ giữ chức vụ thủ tướng chính phủ, đa số các ghế bộ trưởng sẽ thuộc về đại diện đảng đó và đương nhiên, các chính sách của chính phủ sẽ chịu sự chi phối của đảng này. Nếu không có đảng nào chiếm đa số ghế như quy định thì đảng nào có nhiều ghế nhất có thể đứng ra liên minh với một hoặc một số đảng khác đề thành lập chính phủ. Các đảng đó sẽ thỏa thuận với nhau để lựa chọn những người nắm giữ các chức vụ thủ tướng, bộ trưởng và chính phủ sẽ chịu sự chi phối của liên minh các đảng phái đó. Tuy nhiên, một số nước thường có truyền thống hai đảng thay nhau cầm quyền, ví dụ, ở Mỹ, hai đảng đó là Dân chủ và Cộng hoà, còn ở Anh thì đó là hai đảng Lao động và Bảo thủ; vì thế, các chính sách của các nhà nước trên về cơ bản chịu sự chi phối của các đảng này.

Ở các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây và ở Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba... hiện nay, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước luôn được đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản - đội tiên phong của giai cấp công nhân. Các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước đều do Đảng đề cử, giới thiệu. Nhà nước đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, là nơi thể chế đường lối, chính sách của Đảng, tổ chức thực hiện và bảo vệ đường lối, chính sách của Đảng. Vì thế, các mục tiêu chính trị, đường lối, chính sách của Đảng sẽ được nhà nước thể chế hóa thành pháp luật và tổ chức thực hiện trong thực tế.

Trên đây là một số nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Mặc dù còn có những quan điểm khác nhau nhất định, nhưng cùng với thời gian, các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã và đang được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, cách thức và mức độ áp dụng mỗi nguyên tắc này vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước lại có sự khác nhau nhất định giữa các nhà nước. Trong điều kiện hiện nay, nhiều học giả còn đề xuất một số nguyên tắc cơ bản khác, chẳng hạn như nguyên tắc tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân; nguyên tắc minh bạch, công khai và trách nhiệm giải trình; nguyên tắc đảm bảo sự đồng thuận... Ngoài ra, ở từng nhà nước cụ thể còn có thể có các nguyên tắc riêng, mang tính chất đặc thù.