Khái niệm, đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước

1- Khái niệm doanh nghiệp nhà nước

Hiện nay, các cơ sở kinh tế của Nhà nước hay gọi là doanh nghiệp nhà nước đang tồn tại, phát triển và có vai trò nhất định ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, từ các nước phát triển, các nước có nền kinh tế mới nổi đến các nước có thu nhập thấp. Thực tế cho thấy, ở nhiều nước, mặc dù tư nhân hoá ngày càng mạnh mẽ, doanh nghiệp nhà nước vẫn là thành phần chính trong các ngành, lĩnh vực quan trọng, then chốt như tài chính, hạ tầng, chế tạo, năng lượng, khai khoáng.

Trên thế giới, quan niệm về doanh nghiệp nhà nước được hiểu rất khác nhau. Liên hợp quốc định nghĩa xí nghiệp quốc doanh là những xí nghiệp do nhà nước nắm toàn bộ hoặc một phần sở hữu và nhà nước kiếm soát tới một mức độ nhất định quá trình ra quyết định của xí nghiệp”} Định nghĩa này chú trọng đen vấn đề sở hữu và quyền kiểm soát của nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước. Ngân hàng thế giới (WB) cho rằng: “Doanh nghiệp nhà nước là các thực thể kinh tế thuộc sở hữu hay thuộc quyền kiếm soát của chính phủ mà phần lởn thu nhập của họ được tạo ra thông qua việc bán các hàng hoá và dịch vụ”. Theo định nghĩa này, doanh nghiệp nhà nước là các đơn vị thực hiện các hoạt động kinh doanh, không bao gồm các đơn vị, các ngành thuộc sở hữu nhà nước trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, bảo vệ quốc phòng, an ninh v.v..

Theo Luật Doanh nghiệp nhà nước của New Zealand năm 1986, tất cả các doanh nghiệp nhà nước đều là công ty TNHH mà nhà nước là chủ sở hữu duy nhất và hai bộ trưởng thay mặt nhà nước thực hiện quyền sở hữu này. Ở Đài Loan, các doanh nghiệp có trên 50% vốn nhà nước được coi là doanh nghiệp nhà nước và hầu hết các doanh nghiệp nhà nước ở Đài Loan là đa sở hữu. 

Như vậy, mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau về doanh nghiệp nhà nước nhưng các tổ chức quốc tể và nhiều nước trên thế giới đều thống nhất một điểm chung là: Doanh nghiệp nhà nước là những cơ sở sản xuất kinh doanh do nhà nước sở hữu toàn bộ hay phần lớn vốn trong doanh nghiệp. Những doanh nghiệp này thuộc quyền sở hữu của nhà nước hay chủ yếu thuộc quyền sở hữu của nhà nước, do đó chính phủ có thể gây ảnh hưởng có tính chi phối trực tiếp hoặc gián tiếp đối với doanh nghiệp. Ở nhiều nước, nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước vì nhiều mục tiêu khác nhau. Doanh nghiệp nhà nước có thể được thành lập trong những lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế và những lĩnh vực tư nhân không muốn đầu tư hoặc không có khả năng đầu tư. Doanh nghiệp nhà nước cũng có thể được thành lập vì mục tiêu bảo đảm sự phát triển ổn định của nền kinh tế và giữ cho nhà nước những khoản lợi nhuận lớn để giải quyết những vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh.
Ở Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước một bộ phận của kinh tế nhà nước và luôn được xác định giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân. Tuy nhiên, quan niệm về doanh nghiệp nhà nước trong các văn bản pháp luật ở nước ta có sự thay đổi theo thời gian.

Ngay từ những năm đầu của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, loại hình doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước đã được thừa nhận về mặt pháp lí. Trong giai đoạn này, doanh nghiệp nhà nước được gọi là doanh nghiệp quốc gia. Điều 2 sắc lệnh số 104-SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh kí ngày 01/01/1948 quy định: Doanh nghiệp quốc gia là doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu của quốc gia và do quỗc gia điều khiển. Sau đó, những đơn vị kinh tế của nhà nước được gọi là xí nghiệp quốc doanh, nông trường quốc doanh, lâm trường quốc doanh, cửa hàng, công ty quốc doanh. Từ cuối năm 1991, khái niệm doanh nghiệp nhà nước mới chính thức được sử dụng trong Quy chế về thành lập và giải thể doanh nghiệp nhà nước ban hành kèm theo Nghị định số 388-HĐBT của Hội đồng bộ trưởng ngày 20/11/1991. Từ đó đến nay, thuật ngữ doanh nghiệp nhà nước dùng để nói lên đặc điểm sở hữu của doanh nghiệp, không dùng để chỉ hình thức pháp lí của doanh nghiệp. Quan niệm doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do nhà nước thành lập đầu tư vốn với tư cách chủ sở hữu tiếp tục được khẳng định trong Điều 1 của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995. Thuật ngữ doanh nghiệp nhà nước tiếp tục được ghi nhận trong Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 nhưng cách hiểu về doanh nghiệp nhà nước đã có sự thay đổi. Theo đó, doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, CTCP, công ty TNHH.

Với mục tiêu tạo lập khung khổ pháp lí áp dụng thống nhất cho các loại hình doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu và đổi mới cơ chế quản trị doanh nghiệp nhà nước theo nguyên tắc thị trường và thông lệ quốc tế, Luật Doanh nghiệp năm 2005 được ban hành thay thế cho Luật Doanh nghiệp năm 1999 và Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003. Theo đó, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ và tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau như: Công ty TNHH một thành viên, công ty TNHH hai thành viên trở lên, CTCP. Việc thành lập, hoạt động, tổ chức quản lí, tổ chức lại, giải thể của doanh nghiệp nhà nước phải tuân theo Luật Doanh nghiệp này.

Khái niệm doanh nghiệp nhà nước trong Luật Doanh nghiệp năm 2014 có sự thay đổi đáng kể so với Luật Doanh nghiệp năm 2005. Khoản 8 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định: Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Chương 2 Luật Doanh nghiệp năm 2014 xác định doanh nghiệp nhà nước chỉ tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên.

Như vậy, có thể thấy quan niệm về doanh nghiệp nhà nước theo Luật Doanh nghiệp năm 2014 tương đồng với khái niệm doanh nghiệp nhà nước trong Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 và trong Quy chế thành lập và giải thể doanh nghiệp nhà nước ban hành kèm theo Nghị định số 388-HĐBT của Hội đồng bộ trưởng ngày 20/11/1991. Định nghĩa doanh nghiệp nhà nước trong Luật Doanh nghiệp năm 2014 có sự khác biệt nhất định so với quan niệm phổ biến trên thế giới nhưng được hy vọng nhằm tránh sự can thiệp của nhà nước vào các doanh nghiệp mà nhà nước có cổ phần chi phối, tạo ra nhận thức mới là những doanh nghiệp này không còn là doanh nghiệp “của” nhà nước.

2- Đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước

Doanh nghiệp nhà nước có những đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, về chủ sở hữu: Nhà nước là chủ sở hữu toàn bộ vốn điều lệ của doanh nghiệp. Với tư cách là chủ đầu tư duy nhất vào doanh nghiệp, nhà nước có toàn quyền quyết định các vấn đề liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của từng doanh nghiệp nhà nước; Một là, quyết định về hình thành, tổ chức lại và định đoạt doanh nghiệp như thành lập, chia, tách, hợp nhất, sáp nhập; chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần vốn cho tổ chức, cá nhân khác; g ải thể doanh nghiệp; Hai là, quyết định mục tiêu, chiến lược phát triển, kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư tài chính của doanh nghiệp; Ba là, quyết định mô hình tổ chức quản lí doanh nghiệp; quyết định giải thể, tổ chức lại doanh nghiệp; phê duyệt điều lộ hoạt động, sửa đổi và bổ sung điều lệ; quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỉ luật người quản lí doanh nghiệp (Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên, hoặc Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Tổng giám đốc hoặc Giám đốc). Bốỉ là, quyết định các chỉ tiêu cơ bản để đánh giá hoạt động của doanh nghiệp. Năm là, kiểm tra, giám sát thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của doanh nghiệp đã được giao.

Để bảo đảm thống nhất sự quản lí của chủ sở hữu nhà nước và nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực doanh nghiệp nhà nước, với tư cách chủ sở hữu, nhà nước phải thực hiện các trách nhiệm sau đối với toàn khu vực doanh nghiệp nhà nước, bao gồm: Một là, tổ chức xây dựng và phê duyệt quy hoạch phát triển khu vực doanh nghiệp nhà nước, bao gồm thành lập mới, sắp xếp, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực, địa bàn trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế; Hai là, quy định chế độ tài chính doanh nghiệp, chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng và quyền lợi khác của người đại diện chủ sở hữu nhà nước và các chức danh khác thuộc thẩm quyền quyết định của chủ sở hữu nhà nước.

Để thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước, Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lí và thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Chính phủ phân công, phân cấp cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ quản lí ngành, UBND cấp tỉnh thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Cơ quan nhà nước theo phân cấp thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước, đảm bảo phân tách chức năng của cơ quan nhà nước với vai trò là cơ quan hành chính chủ quản và với vai trò là cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước.

Thứ hai, về lĩnh vực hoạt động: Để đảm bảo thực hiện đúng vai trò, mục tiêu và chức năng chủ đạo của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tể quốc dân, phạm vi đầu tư vốn nhà nước để thành lập doanh nghiệp nhà nước đã được giới hạn trong bốn ngành, lĩnh vực sau :

- Cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu, bảo đảm an sinh xã hội;

- Hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh theo quy định của Chính phủ về tổ chức quản lí và hoạt động của doanh nghiệp quốc phòng, an ninh.

- Hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên.

- Hoạt động ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế.

Như vậy, hiện nay pháp luật đã khẳng định, doanh nghiệp nhà nước chỉ được thành lập và hoạt động ở những khâu, công đoạn then chốt trong một số ngành, lĩnh vực nhằm mục tiêu đảm bảo lợi ích của cộng đồng, bảo đảm an ninh quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ và kinh doanh trong lĩnh vực ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không thể cung cấp.
Thứ ba, về hình thức tồn tại: Doanh nghiệp nhà nước tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên, bao gồm hai dạng sau:

- Công ty TNHH một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con. Trong tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước, các công ty con do công ty mẹ đầu tư 100% vốn sẽ không phải là doanh nghiệp nhà nước, không chịu sự ràng buộc của những quy định pháp luật dành riêng cho doanh nghiệp nhà nước.

- Công ty TNHH một thành viên độc lập do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Mặc dù tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên tuân thủ quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014 và các luật khác có liên quan về loại hình công ty này nhưng hiện nay trên thực tế trong giấy chứng nhận đăng kí doanh nghiệp, doanh nghiệp nhà nước tồn tại với những tên gọi khác nhau. Ví dụ: Tập đoàn dầu khí Việt Nam là công ty mẹ của Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, Tập đoàn điện lực Việt Nam là công ty mẹ của Tập đoàn Điện lực Quốc gia Việt Nam; Tổng công ty hàng hải Việt Nam, Tổng công ty hàng không Việt Nam, Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước; Công ty TNHH MTV Khai thác và chế biến Đá An Giang, Công ty TNHH một thành viên Hanel, Công ty TNHH một thành viên Cao su Dầu Tiếng, Công ty TNHH một thành viên Bà Rịa...

Doanh nghiệp nhà nước tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ nên các quy định về tổ chức quản lí, tổ chức lại, giải thể và hoạt động của doanh nghiệp nhà nước phải tuân theo các quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014 áp dụng cho công ty TNHH một thành viên do tổ chức làm chủ sở hữu. Do đặc thù về sở hữu của doanh nghiệp nhà nước nên để quản trị công ty TNHH 100% vốn nhà nước có hiệu quả, thực hiện được các mục tiêu và chức năng của doanh nghiệp nhà nước, Luật Doanh nghiệp năm 2014 và một số văn bản pháp luật khác có liên quan đã quy định một số nội dung dành riêng cho doanh nghiệp nhà nước như: Quy định đặc thù trong tổ chức quản lí doanh nghiệp nhà nước và quản lí người giữ chức danh, chức vụ trong doanh nghiệp nhà nước; Quy định về cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước và cách thức thực hiện quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước; Quản lí, sử dụng vốn và tài sản tại doanh nghiệp nhà nước; Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại đối với doanh nghiệp nhà nước; Công khai hoá thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước; Chuyển đổi sở hữu và sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước.

Thứ tư, về tư cách pháp lí và trách nhiệm tài sản: Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên, có tư cách pháp nhân kể từ ngày được cấp giấy chứng nhận đăng kí doanh nghiệp. Nói đến doanh nghiệp nhà nước cần phân biệt hai chủ thể pháp lí trong việc chịu trách nhiệm đối với các khoản nợ của doanh nghiệp. Với tư cách là một chủ thể có tư cách pháp nhân độc lập, có tài sản riêng, doanh nghiệp nhà nước tự chịu trách nhiệm bằng tài sản riêng đó về mọi khoản nợ và các nghĩa vụ tài sản khác của doanh nghiệp. Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư vào doanh nghiệp nên Nhà nước có trách nhiệm, quyền hạn của chủ đầu tư vì vậy Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm đối với các khoản nợ và nghĩa vụ của doanh nghiệp trong phạm vi số vốn điều lệ của doanh nghiệp.

3- Các loại doanh nghiệp nhà nước

Thứ nhất, căn cứ vào tính độc lập của doanh nghiệp nhà nước trong sự tồn tại với các đơn vị khác, doanh nghiệp nhà nước gồm:

Công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tong cồng tì nhà nước, công ty hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con

Tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước, công ty hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con là nhóm công ty có mối quan hệ với nhau thông qua sở hữu cổ phần, phần vốn góp hoặc các liên kết khác, trong đó có công ty mẹ là doanh nghiệp nhà nước được tổ chức dưới hình thức công ty TNHH một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu. Việc quản lí điều hành tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước thông qua công ty mẹ. Công ty mẹ chi phối các công ty con và định hướng hoạt động của các doanh nghiệp trong tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước. Công ty mẹ là doanh nghiệp nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước thường có vốn lớn lên đến hàng trăm nghìn tỉ. Chức năng, quyền, nghĩa vụ, tổ chức quản lí công ty mẹ là doanh nghiệp nhà nước trong tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước tuân thủ quy định riêng áp dụng cho tập đoàn kinh tế nhà nước.

Công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước do Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập. Hiện nay, một số công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước cũng được đặt tên là tập đoàn. Ví dụ, như Công ty mẹ là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (gọi tắt là PVN) có tư cách pháp nhân trong tổ hợp doanh nghiệp Tập đoàn dầu khí Quốc gia Việt Nam không có tư cách pháp nhân;

Công ty mẹ là Tập đoàn điện lực Việt Nam trong tổ hợp doanh nghiệp Tập đoàn điện lực Quốc gia Việt Nam. Với cách đặt tên như vậy rất dễ gây nhầm lẫn giữa tổ hợp tập đoàn kinh tế nhà nước với công ty mẹ trong tập đoàn.

Công ty độc lập không thuộc cơ cẩu công ty mẹ - công ty con. Đây là các doanh nghiệp nhà nước độc lập không nằm trong tổ hợp tập đoàn kinh tế nhà nước hay tổng công ty nhà nước và thường có quy mô hoạt động không lớn. Các doanh nghiệp nhà nước độc lập thường do Bộ quản lí ngành, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập. Ví dụ, Công ty TNHH một thành viên thoát nước Hà Nội, Công ty TNHH một thành viên cấp nước và Môi trường Đô thị Đồng Tháp...

Thứ hai, căn cứ vào cơ cấu tổ chức quản lí doanh nghiệp, doanh nghiệp nhà nước được chia thành: Doanh nghiệp nhà nước có hội đồng thành viên và doanh nghiệp nhà nước không có hội đồng thành viên.

Doanh nghiệp nhà nước có Hội đồng thành viên

Doanh nghiệp nhà nước có Hội đồng thành viên là công ty TNHH một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ trong đó tổ chức quản lí bao gồm: Hội đồng thành viên là đại diện chủ sở hữu trực tiếp; Tổng giám đốc; Kiểm soát viên.

Công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con là doanh nghiệp nhà nước phải có hội đồng thành viên.

Doanh nghiệp nhà nước không có Hội đồng thành viên

Doanh nghiệp nhà nước không có Hội đồng thành viên là công ty TNHH một thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ trong đó cơ cấu tồ chức quản lí bao gồm: Chủ tịch công ty; Giám đốc hoặc Tổng giám đốc và Kiểm soát viên. Công ty độc lập không thuộc cơ cấu công ty mẹ - công ty con thường là các doanh nghiệp nhà nước không có Hội đồng thành viên.

Luật sư Nguyễn Thị Hoài Thương, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Thương mại 1 - Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).