Khái niệm và các kiểu của bộ máy nhà nước

I- Khái niệm bộ máy nhà nước

Nhà nước ra đời nhằm tổ chức đời sống xã hội, quản lí và phục vụ xã hội. Thực tế cho thấy, chức năng của nhà nước ngày càng phức tạp, phạm vi hoạt động của nhà nước ngày càng mở rộng, số lượng thành viên của nhà nước ngày càng đông đảo..., đòi hỏi nhà nước phải được tổ chức thành các cơ quan nhà nước với cách thức tổ chức hoạt động, nhiệm vụ quyền hạn, phạm vi hoạt động khác nhau... Toàn bộ các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương hợp thành bộ máy nhà nước.

Trong sách báo pháp lí Việt Nam hiện nay, có khá nhiều định nghĩa bộ máy nhà nước. Dưới góc độ pháp lí có thể hiểu, bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương, được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.

Định nghĩa trên cho thấy, bộ máy nhà nước có các đặc điểm cơ bản sau:

1- Một là, bộ máy nhà nước là hệ thống cơ quan nhà nước

Cơ quan nhà nước là bộ phận cơ bản cấu thành nhà nước, bao gồm số lượng người nhất định, được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật, nhân danh nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước.

Cơ quan nhà nước có một số đặc điểm sau:

• Cơ quan nhà nước là bộ phận cơ bản câu thành nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước chỉ là những bộ phận then chốt, thiết yếu của nhà nước. Các bộ phận khác cấu thành nhà nước nhưng chỉ giữ vai trò thứ yếu không được quan niệm là cơ quan nhà nước. Cơ quan nhà nước có biên chế xác định, mỗi cơ quan nhà nước gồm một số lượng người nhất định, có thể có cơ quan chỉ bao gồm một người (chẳng hạn, nguyên thủ quốc gia ở nhiều nước), có thể có cơ quan nhà nước bao gồm một nhóm người (quốc hội, chính phủ...).
• Cơ quan nhà nước được thành lập theo các cách thức hay trình tự khác nhau, có thể là cha truyền con nối hoặc bầu cử hoặc bổ nhiệm...
• Tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước do pháp luật quy định. Thông thường, pháp luật có quy định cụ thể về vị trí, tính chất, vai trò, con đường hình thành, cơ cấu tổ chức, nội dung, hình thức, phương pháp hoạt động... của mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước.
• Mỗi cơ quan nhà nước có những chức năng, nhiệm vụ quyền hạn riêng do pháp luật quy định. Chẳng hạn, chức năng của nghị viện (quốc hội) là lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước...; chức năng của toà án là xét xử các vụ án.
• Mỗi cơ quan nhà nước được trao cho những quyền năng nhất định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Toàn bộ những nhiệm vụ và quyền hạn mà một cơ quan nhà nước được thực hiện và phải thực hiện tạo nên thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó. Cơ quan nhà nước nhân danh và sử dụng quyền lực nhà nước để thực hiện thẩm quyền của mình, nó có quyền ban hành những quyết định nhất định; yêu cầu các tổ chức, cá nhân có liên quan phải tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh những quyết định do nó hoặc các chủ thể khác có thẩm quyền ban hành; kiểm tra, giám sát việc thực hiện những quyết định đó, khi cần thiết, nó có thể sử dụng các biện pháp cuỡng chế nhà nước để đảm bảo thực hiện những quyết định đó.

Các cơ quan trong bộ máy nhà nước có thể được phân loại theo nhiều cách khác nhau dựa vào các tiêu chí khác nhau. Sau đây là một số cách phân loại cơ quan trong bộ máy nhà nước.

(i) Căn cứ vào thẩm quyền theo phạm vi lãnh thổ, các cơ quan nhà nước được chia thành cơ quan trung ương và cơ quan địa phương. Cơ quan trung ương là cơ quan có thẩm quyền hoạt động trên toàn lãnh thổ, cơ quan địa phương là cơ quan có thẩm quyền hoạt động chỉ trong phạm vi địa phương.

(ii) Căn cứ vào chức năng, các cơ quan nhà nước được chia thành cơ quan lập pháp (có chức năng xây dựng pháp luật); cơ quan hành pháp (có chức năng tổ chức thực hiện pháp luật); cơ quan tư pháp (có chức năng bảo vệ pháp luật).

(iii) Căn cứ vào thời gian hoạt động, các cơ quan nhà nước được chia thành cơ quan thường xuyên và cơ quan lâm thời. Cơ quan thường xuyên là cơ quan được thành lập để thực hiện những công việc thường xuyên của nhà nước, tồn tại thường xuyên trong bộ máy nhà nước. Cơ quan lâm thời là cơ quan được thành lập để thực hiện những công việc có tính chất nhất thời của nhà nước, sau khi thực hiện xong công việc đó nó sẽ tự giải tán, ví dụ, ủy ban sửa đổi Hiến pháp, các cơ quan bầu cử ở nước ta...

(iv) Căn cứ vào con đường hình thành, tính chất, chức năng, các cơ quan nhà nước được chia thành cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan quản lí nhà nước, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát. Cơ quan quyền lực nhà nước là cơ quan do nhân dân bầu ra, đại diện nhân dân để thực thi quyền lực nhà nước; cơ quan quản lí nhà nước là cơ quan được hình thành từ cơ quan quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng quản lí, điều hành công việc hàng ngày của đất nước trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh, đối ngoại; cơ quan xét xử có chức năng xét xử các vụ án; cơ quan kiểm sát có chức năng kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật, thay mặt nhà nước thực hiện quyền công tố

Mỗi cách tiếp cận trên đều có ý nghĩa khoa học nhất định làm cơ sở để xem xét và giải quyết những vấn đề về bộ máy nhà nước. Ngoài các cách phân loại trên, còn có nhiều cách khác để phân loại các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, việc phân loại các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhiều khi chỉ có ý nghĩa tương đổi, nhiều trường hợp nó chỉ có ý nghĩa trong một phạm vi nhất định.

Nhìn chung, trong bộ máy nhà nước đều bao gồm khá nhiều cơ quan nhà nước. Mỗi cơ quan nhà nước là một yếu tố, một đơn vị cấu thành bộ máy nhà nước, vì thế, nếu xem xét nhà nước như một cơ thể sống thì mỗi cơ quan nhà nước chính ỉà những bộ phận cơ bản cấu thành nên cơ thể sống đó. Mỗi bộ phận trên cơ thể sống đều có chức năng, nhiệm vụ riêng song lại có liên hệ mật thiết với các bộ phận khác để bảo đảm sự tồn tại và phát triển của cơ thế đó. Giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước luôn có sự liên kết chặt chẽ với nhau, tác động qua lại lẫn nhau tạo nên một thể thống nhất, trong đó mỗi cơ quan nhà nước được xem như là một mắt xích của hệ thống đó.

Tóm lại, về cơ cấu bộ máy nhà nước thường bao gồm:

(i) Nguyên thủ quốc gia (vua, tổng thống, chủ tịch nước...);

(ii) Cơ quan lập pháp (vua, nghị viện, quốc hội...);

(iii) Cơ quan hành pháp (vua, chính phủ, hội đồng bộ trưởng...);

(iv) Cơ quan tư pháp (vua, tòa án...);

(v) Chính quyền địa phương: tùy theo đặc điểm cụ thể, có thể tổ chức 2, 3 thậm chí 4 cấp chính quyền địa phương, ở mỗi cấp chính quyền địa phương có thể có một hoặc nhiều cơ quan, chẳng hạn cơ quan quyết nghị, cơ quan chấp hành...;

(vi) Quân đội, cảnh sát.

2- Hai là, bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc nhất định

Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là những nguyên lí, những tư tưởng chỉ đạo có tính then chốt, xuất phát điểm, làm cơ sở cho toàn bộ quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước thường bao gồm nhiều cơ quan có vị trí, vai trò và phạm vi hoạt động... khác nhau, do vậy, nó khó có thể phát huy được sức mạnh và hiệu quả hoạt động nếu không được tổ chức một cách chặt chẽ, thống nhất, đồng bộ. Do vậy, để thiết lập trật tự trong bộ máy nhà nước nhằm tạo ra sự phối họp nhịp nhàng, thống nhất trong hoạt động giữa các cơ quan nhà nước, tăng cường sức mạnh của cả bộ máy nhà nước, đòi hỏi quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy này phải dựa trên cơ sở của những nguyên tắc chung nhất định.

Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở các nước khác nhau thường có sự khác nhau vì chúng được xác định trên cơ sở bản chất, chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, trình độ phát triển của kinh tế xã hội, của nền dân chủ... Chẳng hạn, bộ máy nhà nước phong kiến Việt Nam, Trung Quốc... chủ yếu được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “tôn quân quyền”, bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay được tổ chức và hoạt động trên cơ sở hệ thống các nguyên tắc được xác lập trong Hiến pháp và luật.

3- Ba là, bộ máy nhà nước được thiết lập để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước

Chức năng, nhiệm vụ của nhà nước được thực hiện thông qua bộ máy nhà nước, khi nhà nước cần phải thực hiện chức năng, nhiệm vụ nào đó, nhà nước thành lập ra các cơ quan tương ứng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ ấy. Chính vì vậy, quy mô, cơ cấu của bộ máy nhà nước cũng như cách thức tổ chức và hoạt động của từng cơ quan nhà nước... trước tiên chịu sự chi phối của chức năng nhà nước. Chẳng hạn, nếu chức năng chủ yếu của nhà nước là trấn áp thì trong bộ máy nhà nước các cơ quan cưỡng chế, trấn áp cũng là chủ yếu và được coi trọng nhất; ngược lại, nếu chức năng chủ yếu của nhà nước là tổ chức và quản lí kinh tế, xã hội thì trong bộ máy nhà nước cũng chủ yếu bao gồm các cơ quan quản lí các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Bên cạnh đó, việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước còn chịu sự chi phối của các yếu tố khác như năng lực, phẩm chất của đội ngũ nhân viên nhà nước, cách nhìn nhận, đánh giá vấn đề của công tác thiết kế bộ máy nhà nước, trình độ phát triển của xã hội, truyền thống dân tộc, mức độ thâm nhập của các học thuyết chính trị pháp lí, sự ảnh hưởng của các nhà nước khác... Cùng với sự phát triển của xã hội, của nền dân chủ cũng như của văn minh nhân loại thì bộ máy nhà nước cũng ngày càng phát triển đa dạng, phong phú hơn, quy mô của bộ máy nhà nước ngày càng mở rộng hơn, cách thức tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng dân chủ hơn. Chẳng hạn, cơ quan thực hiện chức năng lập pháp ở các nhà nước đương đại chủ yếu hình thành bằng con đường bầu cử phổ thông, trực tiếp và hoạt động theo chế độ tập thể...

II- Bộ máy nhà nước qua các kiểu nhà nước

Bộ máy nhà nước hình thành và phát triển cùng với sự hình thành và phát triển của nhà nước. Tuy có những bước thăng trầm nhất định song nhìn nhận một cách khái quát, theo quy luật phát triển chung của xã hội thì bộ máy nhà nước phát triển theo xu hướng ngày càng hoàn thiện hơn, cơ cấu tổ chức ngày càng hợp lí, khoa học hơn; sự phân chia chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ngày càng rõ ràng, cụ thể hơn; cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ngày càng quy củ, chặt chẽ, khoa học hơn; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng khoa học, đầy đủ, dân chủ và tiến bộ hơn; sự giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ngày càng chặt chẽ và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng cao hơn; phương hướng hoạt động, vị trí, vai trò của các cơ quan trong bộ máy nhà nước có nhiều thay đổi theo chiều hướng tiến bộ, nhân đạo và phát triển hơn. Sự phát triển đó được thể hiện qua một số khía cạnh sau:

1- Trước hết, cấu trúc của bộ máy nhà nước phát triển từ đơn giản sang phức tạp, đa dạng hơn, số lượng các cơ quan trong bộ máy nhà nước thay đổi theo chiều hướng ngày càng đầy đủ, họp lí hơn. Khi nhà nước chủ nô mới ra đời, phạm vi lãnh thổ còn nhỏ hẹp, bộ máy nhà nước còn hết sức đơn giản và mang nhiều dấu vết của tổ chức thị tộc, bộ lạc. Dần dần, do lãnh thổ ngày càng mở rộng, dân cư đông đúc hơn, xã hội phát triển ngày càng cao hơn, bộ máy nhà nước trở nên phức tạp hơn. Ở các nhà nước đương đại, cơ cấu bộ máy nhà nước khá phức tạp, bao gồm nhiều hệ thống cơ quan như cơ quan đại diện, cơ quan quản lí, cơ quan xét xử, cơ quan công tố, cơ quan kiểm toán...

2- Thứ hai, sự phân chia chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ngày càng rõ ràng, cụ thể hơn. Trong bộ máy nhà nước chủ nô, phong kiến mặc dù đã có sự phân chia chức năng, thẩm quyền, song mới chỉ ở mức sơ khai và cơ sở pháp lí chưa đầy đủ. Ở các nhà nước đương đại, sự phân chia chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; giữa các hệ thống cơ quan đại diện, cơ quan quản lí, cơ quan xét xử; giữa cơ quan cấp trên với cơ quan cấp dưới đã tương đối rõ ràng, rành mạch và được quy định cụ thể trong pháp luật. Nhờ đó, tính chất chuyên môn hoá trong hoạt động của mỗi cơ quan từng bước được thiết lập và ngày càng nâng cao, mỗi cơ quan từ chỗ kiêm nhiệm nhiều việc dần dần chỉ chuyên thực hiện những công việc nhất định. Bên cạnh đó, cơ chế giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước cũng từng bước được xác lập và ngày càng hoàn thiện, quyền lực nhà nước vì thế từng bước bị giới hạn và được kiểm soát.

3- Thứ ba, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước ngày càng quy củ, chặt chẽ, khoa học hon. Việc thực hiện quyền lực tối cao của nhà nước được chuyển dần từ một người (nhà vua, hoàng đế) sang nhiều người (nghị viện, nguyên thủ quốc gia...). Cách thức hình thành, trình tự thành lập các cơ quan tối cao của nhà nước ngày càng dân chủ, tiến bộ hơn, chuyển dần từ cha truyền con nối sang bầu cử. Đối tượng được hưởng quyền bầu cử cơ quan quyền lực tối cao của nhà nước cũng ngày càng mở rộng, từ một bộ phận dân cư sang toàn bộ công dân khi có đủ điều kiện do pháp luật quy định. Việc tuyển dụng, bổ nhiệm công chức, viên chức trong bộ máy nhà nước ngày càng quy củ chặt chẽ hơn. Phương pháp dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ chỗ được sử dụng hạn chế, trong phạm vi hẹp đã phát triển đến bước được sử dụng một cách phổ biến, rộng rãi và thường xuyên hơn. Tính chất công khai hoá, minh bạch trong hoạt động của bộ máy nhà nước từng bước được thiết lập và ngày càng được chú trọng. Người dân từ chỗ phải tuyệt đối phục tùng nhà nước đã trở thành chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, được tham gia vào tổ chức, hoạt động và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.

4- Thứ tư, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từng bước được hình thành và ngày càng khoa học, dân chủ hơn. Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước không xuất hiện ngay từ khi nhà nước ra đời mà hình thành và phát triển dần trong quá trình phát triển của bộ máy nhà nước. Từ chỗ chưa có nguyên tắc hoặc chỉ có một vài nguyên tắc đơn lẻ, thiếu dân chủ dần dần đã tiến tới việc hình thành một hệ thống nguyên tắc dân chủ và tiến bộ. Trong nhà nước chủ nô, phong kiến, nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là nguyên tắc thế tập (cha truyền, con nối); nguyên tắc tôn quân quyền (đề cao quyền lực tuyệt đối của nhà vua)... Khi nhà nước tư sản ra đời, nhiều nguyên tắc khoa học, tiến bộ từng bước được xác lập như nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, nguyên tắc dân chủ; nguyên tắc tuân thủ hiến pháp và pháp luật... Đặc biệt, với sự ra đời của nhà nước xã hội chủ nghĩa, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước có bước phát triển mới về chất, thể hiện tính chất dân chủ, tiến bộ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

5- Thứ năm, phương hướng hoạt động, vị trí, vai trò của các cơ quan trong bộ máy nhà nước có nhiều thay đổi theo chiều hướng tiến bộ, nhân đạo và phát triển hơn. Trong các nhà nước chủ nô, phong kiến, các cơ quan cưỡng chế, trấn áp đóng vai trò quan trọng nhất và luôn được mờ rộng, tăng cường. Ở các nhà nước đương đại, các cơ quan quản lí các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hoá, giáo dục được thiết lập và ngày càng phát triển, hoàn thiện hơn, các cơ quan cưỡng chế thu hẹp dần phạm vi ảnh hưởng và vai trò ngày càng giảm dần, không còn là bộ phận chủ đạo trong bộ máy nhà nước. Một số nhà nước đương đại đang chuyển dần từ nhà nước chủ yếu quản lí sang chủ yếu phục vụ xã hội, do đó các cơ quan thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công cho xã hội ngày càng được coi trọng. Nhìn một cách khái quát, có thể nói hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước có xu hướng ngày càng cao hơn nhờ sự phát triển của kinh tế - xã hội, nền văn minh và tri thức của nhân loại, của cách mạng khoa học kĩ thuật...

Tóm lại, những phân tích trên cho thấy, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc vào nhiều yếu tố mà cơ bản là điều kiện kinh tế - xã hội, trình độ phát triển của nền văn minh nhân loại, bản chất, chức năng của nhà nước, tính chất và trình độ phát triển của nền dân chủ, tương quan so sánh lực lượng giữa các giai cấp trong xã hội, phong tục, tập quán, đặc điểm tâm lí dân tộc... Trong quá trình phát triển của xã hội loài người, các yếu tố trên không cố định mà có sự thay đổi theo thời gian, không gian, từ nước này sang nước khác, từ giai đoạn này sang giai đoạn khác, đó chính là nguyên nhân dẫn đến sự phát triển của bộ máy nhà nước.