Khái quát chung thủ tục hành chính về đất đai

1- Khái niệm và đặc trưng cơ bản của thủ tục hành chính về đất đai

Theo Từ điển tiếng Việt, “Thủ tục là những việc phải làm theo một trật tự nhất định, để tiến hành một công việc có tính chất chính thức”, còn trình tự là “sự sắp xếp lần lượt, thứ tự trước sau”. Với ý nghĩa đó, “thủ tục” là cần thiết cho giải quyết bất kỳ công việc nào đó trên thực tế. 

Trong khoa học pháp, “Thủ tục hành chính được hiểu là cách thức, trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và cách thức tham gia vào công việc quản lý hành chính của các tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật”.

Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự thực hiện thẩm quyền của cơ quan Nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ Nhà nước và công việc liên quan đến cá nhân hay tổ chức tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục này là những quy tắc bắt buộc các cơ quan Nhà nước và các cán bộ có thẩm quyền phải tuân theo khi giải quyết công việc thuộc chức năng của mình. Các thủ tục này không chỉ được thực hiện trong quá trình xây dựng và ban hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh trong cuộc sống (thường gọi là thủ tục lập pháp), cũng không chỉ áp dụng đề giải quyết các vụ án hình sự,dân sự, lao động hay kinh tế... (gọi là thủ tục tư pháp) mà thủ tục còn được sử dụng để tiến hành các công việc của quản lí hành chính mọi mặt đời sống xã hội. Đó chính là thủ tục hành chính. 

Khác với thủ tục lập pháp bay thủ tục tự pháp có thể chỉ được áp dụng tại một thời điểm nào đó khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hoạt động xây dựng pháp luật hay tiễn hành những hoạt động liên quan đến khiếu tố, điều tra, truy tố, xét xử,giải quyết tranh chấp thì thủ tục hành chính được thực hiện một cách liên tục, thường xuyên và ở tất cả các lĩnh vực khác nhau củađời sống xã hội. Các thủ tục hành chính được thực hiện bởi một hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước, có thể là cơ quan hành chính có thẩm quyền chung, có thể là cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn hoặc là sự phối kết hợp chặt chẽ, thống nhất của hai hệ thống cơ quan này trong việc thực hiện các thủ tục hành chính đối với một nhiệm vụ hoặc công việc nào đó trên thực tế. 

Cho đến nay, trong khoa học pháp lý chưa có khái niệm thống nhất về thủ tục hành chính. Có quan điểm cho rằng: thủ tục hành chính là trình tự mà các cơ quan quản lý hành chính giải quyết bất kỳ vụ việc cá biệt hoặc cụ thể nào hay đó là cách thức, lề lối giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, tức là quy định chung phải tuân theo khi thực hiện một công vụ. Cụ thể hơn, đó là các trình tự kế tiếp nhau theo thứ tự thời gian và không gian nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Cũng có quan điểm khác lại cho rằng, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện hoặc hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước xuất phát từ quan niệm chung về thủ tục và những đặc điểm riêng của thủ tục hành chính, có thể hiểu thủ tục hành chính như sau:

Thủ tục hành chính là cách thức, trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và cách thức tham gia vào các công việc quản lý hành chính của các tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật.

Cũng như bất kỳ lĩnh vực nào khác, quản lý và sử dụng đất đai cũng rất cần được tiến hành theo những thủ tục hành chính nhấtđịnh. Với tính đa dạng và phức tạp của các hoạt động quản lý và sử dụng đất đai, việc thiết lập những thủ tục hành chính để thực hiện công việc của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong quản lý và sử dụng đất đai một cách khoa học sẽ là điều kiện đảm bảo cho tiến trình quản lý được thông suốt và có hiệu quả, đảm bảo cho hoạt động quản 1í và sử dụng đất đai của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai hoặc cán bộ có thẩm quyền diễn ra trong một khung khổ pháp lý, một trật tự ổn định. Thủ tục hành chính về đất đai trong Luật đất đai năm 2013 được quy định nhằm đảm bảo có một thiết chế đế Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai như thu hồi đất, trưng dụng đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp, cấp đổi, đính chính, thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản trên đất; thủ tục về cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm điểm, cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất, hoà giải và giải quyết tranh chấp đất đai,thanh tra và xử lý các vi phạm pháp luật đất đai. Cùng với đó là các thiết chế nhằm đảm bảo cho người sử dụng đất được thực hiện các giao dịch dân sự về QSDĐ trong quá trình sử dụng như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ và tặng, cho QSDĐ, 

Với ý nghĩa đó, thủ tục hành chính về đất đai được hiểu là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành, nhằm quy định trình tự, cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trong quá trình quản lý đất đai và những những công việc mà người sử dụng đất phải thực hiện trong quá trình sử dụng đất. 

Từ khái niệm trên có thể nhận thây, thủ tục hành chính về đất đai có những đặc trưng cơ bản sau đây: 

Thứ nhất, thủ tục hành chính được thực hiện bởi một hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai. Hệ thống cơ quan này trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính được quyền nhân danh Nhà nước, sử dụng quyền lực Nhà nước và với tư cách là đại diện chủ sử hữu để thực hiện chức năng quản lý đất đai của mình và giải quyết những yêu cầu, nguyện vọng của các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất. 

Thứ hai, hệ thống quy phạm thủ tục hành chính về đất đai bao gồm nhiều nội dung nhưng có hai nhóm quy phạm biểu hiện những nội dung quan trọng không thể thiểu, đó là: 

- Nhóm quy phạm quy định về thẩm quyền và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như trách nhiệm của các cơ quan tiến hành thủ tục hành chính trong quản lý đất đai cũng như thủ tục trong việc thực hiện các quyển của người sử dụng đất (gọi là nhóm quy phạm nội dung). 

- Nhóm quy phạm any định về trình tự, cách thức thực hiện trong từng thủ tục hành chính cụ thể (gọi là nhóm quy phạm thủ tục), Nhóm quy phạm này đóng vai trò là phương tiện để đảm bảo cho các thủ tục về quản lý và sử dụng đất đai và các quyền của người sử dụng đất được thực hiện trên thực tế. 

Thứ ba, các thủ tục hành chính về đất đai mang tính bắt buộc không chỉ đối với các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai mà còn là yêu cần bắt buộc đối với các chủ thể sử dụng đất nhằm đảm bảo trật tự quản lý đất đai. 

2- Mục đích và ý nghĩa của thủ tục hành chính về đất đai

Việc xác định thủ tục hành chính về đất đai nhằm tạo ra một trật tự chuẩn mực trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Hệ thống quy phạm mang tính thủ tục này có vai trò thúc đẩy hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai trên thực tế, bảo đảm quyền và lợi ích cho người dân. Hơn nữa, về bản chất, trình tự, thủ tục hành chính là một dạng dịch vụ công mà Nhà nước có nghĩa vụ cung cấp. Việc cung cấp dịch vụ công chính là lý do để Nhà nước tồn tại. Nhân dân đóng thuế để tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Do đó, mọi người dân đều có quyền yêu cầu Nhà nước cung cấp những dịch vụ công tối thiểu để đảm bảo quyền lợi của mình. Có thể khẳng định rằng, thủ tục hành chính là “cầu nối” quan trọng để pháp luật được thực thi, Qua đó, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính về đất đai, đồng thời lợi ích của người sử dụng đất được đảm bảo. Trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước về đất đai nói riêng, nêu không có quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung sẽ trở nên vô nghĩa. Khẳng định vấn đề này, Lênin đã viết “Muốn quản lí tốt mà chỉ biết thuyết phục không thôi thì chưa đủ, mà cần phải biết tổ chức về mặt thực tiễn nữa”. Điều này có nghĩa là trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý đất đai nói riêng, nếu không có các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung sẽ trở thành vô nghĩa. Thủ tục chính là hình thức sống của đạo luật. 

Vai trò, ý nghĩa của thủ tục hành chính thể hiện ca các mặt sau:

Thứ nhất, thủ tục hành chính về đất đai là cơ sở, điều kiện và phương tiện cần thiết để các cơ quan và cán bộ có thẩm quyền quản lý nhà nước thực hiện những công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình. 

Thứ hai, hệ thống quy phạm quy định về thủ tục hành chính về đất đai sẽ tạo ra khung pháp lý, trật tự ổn định cho các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai làm việc theo pháp luật. Thông qua đó, hiệu quả quản lý đất đai sẽ được tăng cường. Thực tế cho thấy, nếu các quy trình thủ tục được xây dựng phù hợp và triển khai thực hiện đúng sẽ tác động trực tiếp đến quá trình triển khai pháp luật đất đai trong thực tế cuộc sống; đất đai được quản lý chặt chẽ và khai thác có hiệu quả hơn, quyền và lợi ích của người sử dụng đất cũng được đảm bảo. 

Thứ ba, các thủ tục hành chính về đất đai là những điều kiện bắt buộc phải thực hiện đối với các cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền cõng như các chủ thể sử dụng đất, thông qua đó nhằm tạo ra ý thức tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật đất đai trong cuộc sống và tăng cường pháp chế XHCN nói chung. 

Thứ tư, các quy phạm thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai được quy định cụ thể, rõ ràng và được triển khai thực hiện một cách công khai, mình bạch sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể có QSDĐ hợp pháp được thực hiện các quyền và lợi ích của mình một cách thuận lợi, dễ dàng, giúp cho người sử dụng đất có cơ hội để được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra công việc của các các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai; hạn chế tệ quan liêu, cửa quyền của một bộ phận cán bộ quản lý đất đai; đảm bảo tuân thủ kỷ cương, pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho người sử dụng đất. 

Thứ năm, các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai được quy định đơn giản, dễ hiểu, khi tổ chức thực hiện lại có sự phối kết hợp nhịp nhàng, đồng bộ và thống nhất giữa các cơ quan và cán bộ có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai thì việc giải quyết các thủ tục hành chính liên quan đến quyền lợi của nhân dân và nhà nước 

Thứ sáu, các thủ tục hành chính trong quản lý, sử dụng đất đai và trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất là những điều kiện bắt buộc phải thực hiện đối với các cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền cũng như các chủ thể sử dụng đất. Thông qua đó nhằm tạo ý thức tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật đất đai trong cuộc sống và đó cũng là nhằm tăng cường pháp chế XHCN nói chung. 

Như vậy, hệ thống quy phạm về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất càng rõ ràng, để tiếp cận sẽ cho phép tiết kiệm thời gian và giảm thiểu chi phí cho các cơ quan công quyền cũng như người dân. 

3- Sự cần thiết phải cải cách thủ tục hành chính về đất đai

Cải cách thủ tục hành chính được để cập trong các văn kiện của Hội nghị trung ương 8 khóa V, Hội nghị trung ương 3 và 7 khoá VII, trong các nghị quyết của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, IX và X, Nghị quyết của Chính phủ số 38/NĐ-CP ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/200L về chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010. Đến Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảngcộng sản Việt Nam, vấn đề này được để cập lên đến 20 lần. Quan điểm chỉ đạo của Đai hội XI là: “1) Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trưòng định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh lành mạnh tài cải cách hành chính; 2) Bãi bỏ các thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân; 3)Tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh cải cách hành chính phục vụ phòng, chống tham nhũng lãng phí, tập trung vào các lĩnh vực đã xảy ra tham nhũng, lãng phí; 4) Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong Đảng khắc phục tình trạng rườm rà, bất hợp lý về thủ tục; 3) Đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp; 6) Thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính và hiện đại hoá nền hành chính quốc gia". Thực hiện chủ trương của Đảng cộng sản Việt Nam, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 30/20117 NQ-CP ngày 08/11/2011 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020. Với các chủ trương và chính sách nêu trên cho thấy, thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng có vai trò rất quan trọng, không thể thiếu để duy trì trật tự quản lý nhà nước và đất đai và cũng nhằm hướng tới một nền hành chính quốc gia vững mạnh. 

Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, cải cách thủ tục hành chính không phải để có một số thay đổi thông thường, cục bộ mà phải tiến hành các biện pháp nhằm tác động một cách toàn diện và sâu sắc tới các vấn để có liên quan đến thủ tục hành chính, tạo ra sự chuyển biến căn bản trong việc thực hiện các công việc cụ thể về quản lý và sử dụng đất đai cũng như trong việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Theo đó, các thủ tục hành chính trong quản lý đất đai phải đạt được các yêu cầu sau: 

- Phát hiện và xóa bỏ những thủ tục hành chính trong quản lý đất đai từ trước đến nay còn phức tạp, rườm rà, chồng chéo và thiểu đồng bộ vốn là những trở ngại rất lớn trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đặc biệt là ảnh hưởng đến các quyền lợi của những người có QSDĐ. 

- Quy định các thủ tục hành chính trong quản lý đất đai đơn giản,rõ ràng và phù hợp. Có như vậy mới loại bỏ được sự trì trệ, kém hiệu quả, cơ chế hành chính "xin - cho" và tệ quan liêu, cửa quyền gây phiền hà cho người dân khi thực hiện các QSDĐ của mình. 

- Bên cạnh việc quy định các thủ tục hành chính đơn giản, gọn nhẹ, cần quán triệt cơ chế tổ chức thực hiện các thủ tục đó trên thực tế một cách nhanh chóng, kịp thời; đi đôi với nó là sửa đổi tác phong, lề lối làm việc tại các công sở, tạo điều kiện cho người sử dụng đất được thực hiện thủ tục một cách dân chủ. Thông qua đó đảm bảo quyền và lợi ích cho họ, cũng có niềm tin của nhân dân đổi với các cơ quan Nhà nước. Yếu tố con người là vô cùng cần thiết để đưa những chủ trương, chính sách về cải cách thủ tục hành chính về đất đai vào hiện thực. Bởi vậy, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức trong bộ máy hành chính nhà nước là việc làm cần thiết. Đó cũng là mục tiêu "ba xoa, ba xây" được đặc biệt chú trọng khi xây dựng Luật đất đai năm 2003 và Luật đất đai năm 2013. 

Có thể khẳng định rằng, việc cải cách thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành chính về đất đai nói riêng không chỉ là cơ sở cần thiết cho việc bảo vệ một cách hữu hiệu các quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người sử dụng đất mà còn nâng cao năng lực, trách nhiệm của cơ quan công quyền trong việc thực hiện trật tự quản lý hành chính nói chung và trật tự quản lý, sử dụng đất đai nói riêng. Thông qua đó góp phần quan trọng trong việc đảm bảo pháp chế XHCN. Có thể nhận thấy sự cần thiết khách quan của cải cách thủ tục hành chính về đất đai ở những phương điện sau: 

Một là cải cách thủ tục hành chính sẽ tác động trực tiếp đến việc cải cách cơ cấu, tổ chức bộ máy của cơ quan có chức năng quản lý đất đai theo hướng gọn nhẹ, quy về một đầu mối, nâng cao năng lực, trách nhiệm cho các cán bộ quản lý nhà nước về đất đai. Thông qua đó khắc phục tình trạng tổ chức bộ máy cồng kềnh,nhiều cấp trung gian vốn gây ra những phiền hà, sách nhiễu đổi với người sử dụng đất. 

Hai là cải cách thủ tục hành chính sẽ tạo điều kiện cho chủ thể có QSDĐ hợp pháp được thực hiện quyền và lợi ích của mình một cách thuận lợi, để đàn, giúp cho người sử dụng đất có cơ hội để được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra công việc của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai; hạn chế tệ nạn quan liêu, cửa quyền của một bộ phận cán bộ quản lý đất đai; đâm bảo tuân thủ kỷ cương, pháp luật nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho người sử dụng đất. 

Ba là cải cách thủ tục hành chính đồng thời với việc tổ chức thực hiện phối kết hợp nhịp nhàng, đồng bộ và thống nhất giữa các cơ quan và cán bộ có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai thì việc giải quyết các thủ tục hành chính liên quan đến quyền lợi của người sử dụng đất sẽ nhanh chóng, tiết kiệm thời gian, công sức,tiễn của của nhân dân và Nhà nước. 

Khi xây dựng Luật đất đai năm 2013, việc đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính đặt ra như một đòi hỏi bức bách của các cấp, các ngành và đại đa số quần chúng nhân dân với kỳ vọng muốn có cơ chế quản lý đất đai thông thoáng, hấp dẫn, đáp ứng được mục tiêu phát triển công nghiệp hoá, hiện đại hoá và quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng của nền kinh tế. Bởi vì, khi cải cách thủ tục hành chính sẽ khuyến khích, thu hút được các doanh nghiệp, nhà đầu tư và đối tượng có nhu cầu sử dụng đất nhanh chóng có đất để sản xuất, kinh doanh; thông qua đó nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất, khơi dậy nguồn lực để phát triển đất nước. Sau 10 năm thực hiện, Luật đất đai năm 2003 đã bộc lộ những hạn chế, vướng mắc dẫn đến tình trạng khiếu kiện tăng cao,tham ô, tham nhũng... gây bất bình trong dư luận quần chúng nhân dân, kỉ luật, kỉ cương của Nhà nước trong quản lý đất đai bị xáo trộn. Do đó, những thủ tục hành chính cần được ban hành mới nhằm cải cách tốt hơn, hợp lý hơn, sâu sắc bơn, góp phần khắc phục những hạn chế nên trên.