Khái quát về cơ quan Hiến định độc lập

I- Khái niệm và đặc điểm của cơ quan hiến định độc lập

Việt Nam không phải là quốc gia duy nhất trên thế giới có Hội đồng bầu cử quốc gia (HĐBCQG) và Kiểm toán nhà nuớc (KTNN). Trong phân loại các cơ quan nhà nuớc của bộ máy nhà nước hiện đại, HĐBCQG và KTNN được xếp vào một nhóm riêng, được gọi là nhóm các cơ quan hiến định độc lập (CQHĐĐL) hay nhóm các thiết chế hiến định độc lập.Cùng trong nhóm này còn có một số cơ quan nhà nước khác như Thanh tra quốc hội (Ombudsman), Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institution), ủy ban công vụ (Public Service Commission) V.V..

Về mặt khái niệm, CQHĐĐL hay thiết chế hiến định độc lập là loại hình cơ quan nhà nước độc lập với cấu trúc thực hỉện quyền lực nhà nước truyền thống của bộ mảy nhà nước hiện đại, được thành lập và hoạt động nhằm bảo đảm quyền lực nhà nước được hình thành và thực hiện một cách đúng đắn, qua đó bảo đảm nhân dân là chủ thể thực sự của quyền lực nhà nước.

Trước tiên, CQHĐĐL cũng là các cơ quan nhà nước, có nghĩa rằng chúng là các thiết chế riêng biệt, được thành lập bằng con đường nhà nước, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức riêng và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình dưới danh nghĩa của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, khác với các cơ quan nhà nước khác, CQHĐĐL mang những đặc điểm sau:

1- Sự ra đời của CQHĐĐL xuất phát từ nhu cầu và gắn bó chặt chẽ với vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước

Kể từ khi tư tưởng Phân quyền được John Locke và Montesquieu khai sáng vào thế kỉ XVII - XVIII, cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước cho đến bây giờ vẫn bao gồm ba loại cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước truyền thống là cơ quan lập pháp (the Legislature), cơ quan hành pháp (the Executive) và cơ quan tư pháp (the Judiciary). Hình thức phổ biến nhất của cơ quan lập pháp là Nghị viện hay Quốc hội; của cơ quan hành pháp là Chính phủ; và của cơ quan tư pháp là Toà án. Hoạt động của các cơ quan này thường tác động trực tiếp và chủ yếu tới xã hội, ví dụ cơ quan lập pháp ban hành các đạo luật để điều chỉnh các hành vi của người dân trong xã hội; cơ quan hành pháp ban hành văn bản pháp quy, các quyết định chấp hành nhằm tác động trực tiếp tới các hành vi và các mặt đời sống xã hội; cơ quan tư pháp xét xử các tranh chấp hoặc các vi phạm pháp luật của người dân trong xã hội. Phân tích một cách triệt để thì các cơ quan trên đây cũng có những hoạt động mang tính kiểm soát quyền lực, ví dụ cơ quan lập pháp tiến hành các hoạt động chất vấn đối với các cơ quan nhà nước ở trung ương hay cơ quan tư pháp tiến hành xét xử các vụ khiếu kiện hành chính qua đó kiểm soát hoạt động của cơ quan hành chính về mặt pháp lí. Tuy nhiên, các hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước này chỉ là một phần chứ không phải toàn bộ chức năng của các cơ quan nói trên.

Khác với các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước truyền thống, CQHĐĐL được thành lập trong bộ máy nhà nước hiện đại và được giao các mảng chức năng khác nhau, song đều nhằm kiếm soát quyền lực nhà nước. Nói cách khác, CQHĐĐL tác động tới quyền lực nhà nước, bảo đảm quá trình giao và thực thi quyền lực nhà nước được thực hiện một cách đúng đắn theo các tiêu chuẩn như dân chủ, minh bạch và pháp quyền. Nhìn một cách tổng thể, đối tượng cuối cùng mà các CQHĐĐL tác động tới luôn là quyền lực nhà nước, hay nói chính xác hơn là quyền lực nhà nước truyền thống, chứ không phải là các hành vi của người dân hay tổ chức trong xã hội.

2- CQHĐĐL có tính độc lập cao trong tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại.

Cụ thể, các CQHĐĐL thường không có sự lệ thuộc với các cơ quan nhà nước là đối tượng chịu sự kiểm soát của chúng, ví dụ Thanh tra Quốc hội không nằm trong cơ cấu tổ chức của hệ thống hành chính nhà nước, KTNN không trực thuộc các cơ quan nhà nước là đối tượng kiểm toán... Trong một bộ máy nhà nước cụ thể, các CQHĐĐL cũng thường được đặt ở vị trí sao cho chúng tránh được những yếu tố về tổ chức, tài chính hay chế độ hoạt động có thể ảnh hưởng tới tính khách quan khi thực hiện nhiệm vụ. Sở dĩ các CQHĐĐL có vị trí độc lập là do yêu cầu của việc thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước là hoạt động đặc thù với những khó khăn và sự phức tạp lớn hơn nhiều so với việc kiểm soát, bảo đảm sự tuân thủ pháp luật của các cá nhân và tổ chức phi nhà nước. Nếu chủ thể kiểm soát, tức là các CQHĐĐL, không có sự độc lập với đối tượng chịu sự kiểm soát thì sẽ rất dễ bị đối tượng chịu sự kiểm soát thao túng và do đó không thể thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả.

Cần lưu ý rằng, sự độc lập của các CQHĐĐL trên thế giới cũng mang tính tương đối. Sự độc lập là thuộc tính chung của các CQHĐĐL song mức độ độc lập của từng CQHĐĐL cụ thể thì có thể khác nhau, tuỳ thuộc vào phạm vi và nội dung của hoạt động kiểm soát quyền lực mà cơ quan đó thực hiện. Phạm vi hoạt động càng lớn thì tính độc lập của CQHĐĐL càng cao. Trong một số trường hợp, CQHĐĐL độc lập với đối tượng chịu sự kiểm soát nhưng bản thân nó lại lệ thuộc về mặt tổ chức và chịu trách nhiệm trước một cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, ví dụ Thanh tra quốc hội ở Thái Lan và Phillippines độc lập với các cơ quan hành chính nhà nước song do Quốc hội thành lập và chịu trách nhiệm trước Quốc hội Trong một số trường hợp khác, CQHĐĐL lại có vị trí độc lập hoàn toàn với tất cả các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, ví dụ trường hợp của Toà án hiến pháp Liên bang của Cộng hoà Liên bang Đức với vai trò kiểm soát tính hợp hiến đối với hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước.

3- CQHĐĐL được quy định một cách phổ biến trong hiến pháp thành văn của các quốc gia trên thế giới.

Trong Dự án nghiên cứu so sánh hiến pháp thành văn của 185 quốc gia trên thế giới do các giáo sư thuộc Đại học Texas, Đại học Chicago và Đại học London thực hiện từ năm 2013 tới nay đã ghi nhận tới hơn 90 bản hiến pháp có điều khoản quy định về CQHĐĐL như Thanh tra quốc hội, Cơ quan nhân quyền quốc gia và các CQHĐĐL khác. Có những quốc gia dành hẳn một chương hoặc mục riêng trong hiến pháp quy định về các CQHĐĐL ở quốc gia mình, ví dụ Việt Nam và Thái Lan; trong khi đó có những quốc gia quy định về CQHĐĐL trong cùng chương với các vấn đề khác, ví dụ Cộng hoà Liên bang Đức. Mặc dù có mức độ quy định chi tiết khác nhau giữa các bản hiến pháp, song sự hiện diện khá phổ biến của CQHĐĐL trong các hiến pháp thành văn trên thế giới cho thấy sự coi trọng về mặt chính trị dành cho loại cơ quan này trong bộ máy nhà nước hiện đại. Chính sự ghi nhận trong hiến pháp đã làm cho loại cơ quan này có tên gọi là “Cơ quan hiến định độc lập”.

Tuy vậy, đặc điểm này chủ yếu mang tính hình thức, có giá trị bổ sung chứ không quyết định tới việc một cơ quan nào đó được phân loại và nghiên cứu như một CQHĐĐL. Trong thực tiễn ở một số quốc gia có những CQHĐĐL được thành lập theo quy định của luật, tức là luật định, chứ không phải hiến định. Tuy nhiên, căn cứ vào vị trí độc lập của chúng về mặt tố chức, mà đặc biệt là chức năng của chúng, người ta vẫn có thể xếp chúng vào nhóm các CQHĐĐL trong bộ máy nhà nước hiện đại để tiến hành nghiên cứu. Ví dụ điển hình là Uỷ ban nhân quyền của Malaysia (Human Rights Commission of Malaysia - SƯHAKAM) được thành lập theo Luật về Uỷ ban nhân quyền của Malaysia năm 1999

Sự kết hợp của ba đặc điểm trên đây tạo thành đặc trưng của CQHĐĐL, giúp phân biệt CQHĐĐL với các cơ quan khác có những điếm tương đồng nhất định trong bộ máy nhà nước hiện đại.

Trước tiên, cần phân biệt giữa CQHĐĐL và các cơ quan thường được gọi là Cơ quan kiểm soát độc lập (Regulatory bodies'), hay còn gọi là các cơ quan hành chính độc lập theo nghĩa của Hoa Kỳ (Administrative agencies), ví dụ Ngân hàng quốc gia, Ưỷ ban thương mại quốc tế... Các cơ quan kiểm soát độc lập này có thể có tư cách độc lập nhất định trong bộ máy nhà nước hiện đại, song đối tượng chịu sự kiểm soát của chúng thường là các cá nhân hoặc chủ thể kinh doanh trong một ngành hay lĩnh vực nhất định, ví dụ Ngân hàng quốc gia đưa ra các biện pháp hoặc chính sách nhằm kiếm soát các ngân hàng và tố chức tài chính, Uỷ ban thương mại quốc tế tiến hành các biện pháp nhằm kiểm soát các hoạt động thương mại bất công bằng V.V.. 

Cũng cần phân biệt giữa CQHĐĐL với các cơ quan khác có chức năng liên quan tới kiểm soát quyền lục. Trong bộ máy nhà nước hiện đại, CQHĐĐL không phải là cơ quan duy nhất có các hoạt động kiểm soát quyền lực, thậm chí không phải cơ quan duy nhất có chức năng kiểm soát quyền lực. Thông thường, Nghị viện có chức năng giám sát đối với Chính phủ, thể hiện qua hoạt động chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm. Toà án cũng có các hoạt động mang tính chất kiểm soát quyền lực như tiến hành xem xét tính họp hiến, họp pháp của các hành vi của cơ quan hành pháp hoặc thậm chí lập pháp. Trong cơ chế “kìm chế, đối trọng” (checks and balances) của bộ máy nhà nước theo mô hình phân quyền “cứng” như Hoa Kỳ, các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có the có những nhiệm vụ, quyền hạn nhằm chế ước, kiếm soát lẫn nhau. Trong bộ máy nhà nước XHCN Việt Nam, các cơ quan như Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Thanh tra Chính phủ đều có chức năng giám sát, kiểm sát hoặc thanh tra, những hình thức của kiểm soát quyền lực nhà nước, ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, các CQHĐĐL khác biệt với tất cả các cơ quan trên ở chỗ, chúng có chức năng kiểm soát quyền lực là chức năng duy nhất và để thực hiện chức năng đó chúng có tư cách độc lập. Các cơ quan nói trên có thể có chức năng kiểm soát quyền lực, song đó không phải là chức năng duy nhất, ví dụ trường họp của Nghị viện, Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân; hoặc nếu đó là chức năng duy nhất thì cơ quan đó không độc lập về mặt tổ chức đối với các đối tượng mà nó kiểm soát, ví dụ trường họp của Thanh tra Chính phủ của Việt Nam.

II- Phân loại các cơ quan hiến định độc lập phổ biến trên thế giới

Có thể nói, các loại hình CQHĐĐL trên thế giới hiện nay là hết sức phong phú bởi các lĩnh vực cần kiểm soát trong bộ máy trong bộ máy nhà nước hiện đại ngày càng trở nên đa dạng. Dựa vào chức năng của các CQHĐĐL cụ thể, có thể phân loại CQHĐĐL trên thế giới thành một số loại phổ biến như sau:

1- Cơ quan bầu cử quốc gia (National Electoral Commission hoặc Electoral/Electỉon management body):

Theo Viện quốc tế vì dân chủ và trợ giúp bầu cử (IDEA) và Tổ chức minh bạch quốc tế (Transparency International}, cơ quan bầu cử quốc gia là CQHĐĐL trong bộ máy nhà nước được thành lập với nhiệm vụ bảo đảm các cuộc bầu cử và các hoạt động dân chủ trực tiếp được thực hiện một cách dân chủ, công bằng, minh bạch và thực chất. Chức năng của cơ quan bầu cử quốc gia thường tập trung vào việc thực thi pháp luật bầu cử và trưng cầu dân ý của quốc gia, giám sát các cuộc bầu cử và trưng cầu dân ý và trực tiếp tham gia một số công đoạn chủ chốt của quá trình bầu cử, trưng cầu dân ý, ví dụ như đăng kí ứng cử viên, các đảng phái tham gia tranh cử, phân chia đơn vị bầu cử V.V.. Cơ quan bầu cử quốc gia cũng có thể có thấm quyền ban hành các quy định để hướng dẫn thực thi pháp luật bầu cử của quốc gia

2- Cơ quan KTNN (Supreme Audit Institutions):

Đây là các cơ quan độc lập và hoạt động mang tính chất chuyên môn cao về tài chính và kế toán trong bộ máy nhà nước hiện đại. Trong thực tiễn quản trị quốc gia, Quốc hội hay Nghị viện thường là cơ quan thông qua ngân sách quốc gia hàng năm và ấn định hạn mức vay công, căn cứ vào đó các cơ quan nhà nước thực hiện việc thu ngân sách và chi tiêu từ ngân sách nhà nước. Vào cuối năm tài chính, cơ quan hành pháp phải trình báo cáo chi tiết về việc chi tiêu ngân sách nhà nước để Quốc hội xem xét. Các cơ quan KTNN có nhiệm vụ tiến hành kiểm toán, tức là xác nhận tính trung thực, chính xác và hiệu quả đối với việc chi tiêu ngân sách của các cơ quan nhà nước một cách độc lập và báo cáo lên Quốc hội. Cơ quan kiểm toán quốc gia cũng có thể tiến hành đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hay dự án nhà nước để qua đó giúp nâng cao hiệu quả hoạt động nói chung của các cơ quan nhà nước

3- Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institutions):

Theo Cao uỷ Liên họp quốc về quyền con người, Cơ quan nhân quyền quốc gia là cơ quan nhà nước có chức năng bảo vệ và thúc đẩy quyền con người trên phạm vi lãnh thổ quốc gia. Có thế nói, Cơ quan nhân quyền quốc gia đóng vai trò như cơ chế cầu nối giữa các chuẩn mực quốc tế về quyền con người và việc bảo đảm chúng trên lãnh thổ quốc gia. Với vai trò đó, cơ quan này có thể có phạm vi thẩm quyền đa dạng như nghiên cứu, khảo sát, điều tra về tình hình quyền con người, thậm chí đề xuất dự luật và giám sát việc thực thi các luật về quyền con người. Cơ quan nhân quyền quốc gia có tư cách độc lập trong bộ máy nhà nước, nó không chịu sự kiểm soát hoặc chỉ đạo của các cơ quan nhà nước khác mà chỉ có thể do Quốc hội thành lập và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Sự độc lập giúp cho Cơ quan nhân quyền quốc gia tránh khỏi những ảnh hưởng về chính trị có tác động tới sự khách quan khi tiến hành các hoạt động thúc đẩy, bảo vệ quyền con người 

4- Thanh tra quốc hội (Ombudsman):

Mô hình Thanh tra quốc hội có nguồn gốc từ các quốc gia Bắc Ẩu hồi đầu thế kỉ XIX và đuợc du nhập để rồi trở thành phổ biến trên thế giới từ giũa thế kỉ XX. Nhu tên gọi của nó phản ánh, đây là cơ quan do Quốc hội, tức là cơ quan lập pháp quốc gia, thành lập, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nhìn chung, Thanh tra quốc hội đóng vai trò trợ thủ đắc lực cho Quốc hội các nước trong vấn đề kiểm soát cơ quan hành chính, bảo đảm pháp quyền, bảo đảm cơ chế quản lí hành chính công tốt và góp phần chống tham nhũng. Nhiệm vụ của Thanh tra quốc hội ở các quốc gia có the khác biệt đôi chút song chúng thường có nhiệm vụ bảo vệ người dân trước những vi phạm đối với quyền hiến định của họ, sự lạm quyền, những quyết định không công bằng của cơ quan hành chính nhà nước cũng như những tiêu cực trong hệ thống hành chính nhà nước. Với nhiệm vụ như vậy, Thanh tra quốc hội luôn phải có địa vị độc lập với cơ quan hành pháp và hệ thống hành chính nhà nước của quốc gia.

5- Uỷ ban công vụ (Public Service Commission):

Uỷ ban công vụ là một loại CQHĐĐL khá đặc biệt bởi vì nó dường như là “đặc sản” của châu Á, đặc biệt là của các quốc gia khu vực Đông Nam Á. Ở châu Phi, Nam Phi cũng có uỷ ban công vụ như là một CQHĐĐL. Uỷ ban công vụ thường do Quốc hội của các quốc gia nói trên thành lập với nhiệm vụ bảo đảm tính liêm chính, trình độ và năng lực của các nhân viên công vụ, tức là những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước. Công việc chủ yếu của cơ quan này là đề ra các tiêu chuẩn về trình độ của công chức, tổ chức thi tuyển dụng vào các vị trí công chức, kể cả vị trí quản lí, lãnh đạo trong bộ máy hành chính nhà nước, đề xuất các chính sách nhằm nâng cao năng lực và phẩm chất của đội ngũ công chức. Với phạm vi nhiệm vụ và chức năng như vậy, Uỷ ban công vụ thường có thành phần là các chuyên gia và có địa vị pháp lí độc lập với cơ quan hành pháp và hệ thống cơ quan hành chính, cần lưu ý là trong thực tế cũng có một số quốc gia có cơ quan trong bộ máy nhà nước có tên gọi bằng tiếng Anh là “Public Service Commission” (Uỷ ban công vụ), ví dụ Canada hay Hoa Kỳ. Song đó không phải là các CQHĐĐL như Uỷ ban công vụ được đề cập đến ở đây. Uỷ ban công vụ của Canada là cơ quan thuộc Chính phủ, tức là cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước. Các Public Service Commission ở Hoa Kỳ thực chất là những cơ quan hành chính bảo đảm sự ổn định của các loại hình dịch vụ công, ví dụ điện, nước, viễn thông v.v..

6- Cơ quan bảo vệ hiến pháp (Constitution Protection Institution):

Xét về mặt tổ chức thì trên thế giới hiện nay có ba mô hình cơ quan bảo vệ hiến pháp cơ bản. Mô hình cơ quan bảo hiến chuyên trách tập trung là mô hình bảo hiến gồm có một cơ quan riêng có chức năng duy nhất là bảo vệ hiến pháp, tức là xét xử và kết luận về các vi phạm hiến pháp. Cơ quan bảo vệ hiến pháp theo mô hình này có thể được gọi là toà án hiến pháp, điển hình là Cộng hoà Liên bang Đức, hoặc hội đồng hiến pháp, điển hình là Cộng hoà Pháp. Mô hình thứ hai là mô hình trong đó các toà án thường cũng có thẩm quyền xét xử vi phạm hiến pháp, bên cạnh thẩm quyền xét xử các vụ án thông thường như dân sự, hình sự V.V.. Điển hình của mô hình này là Hoa Kỳ. Mô hình thứ ba là mô hình bảo hiến phi tập trung, tức là cơ quan có thẩm quyền bảo vệ hiến pháp cũng đồng thời có các chức năng khác mà không phải là xét xử, ví dụ UBTVQH hay Chính phủ ở Việt Nam. 

Chỉ có các cơ quan bảo vệ hiến pháp thuộc mô hình thứ nhất mới được gọi là các CQHĐĐL. Tòa án hiến pháp ở Đức và Hội đồng hiến pháp ở Pháp là các cơ quan độc lập với tất cả các cơ quan nhà nước khác và có nhiệm vụ bảo vệ hiến pháp, tức là xem xét và quyết định về tính hợp hiến của các hành vi và văn bản của các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước, kể cả các đạo luật do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành. Cơ quan bảo vệ hiến pháp của hai mô hình còn lại không phải là CQHĐĐL bởi chúng thiếu tính độc lập và sự chuyên biệt trong chức năng mà chúng thực hiện.

Luật sư Nguyễn Thị Yến - Phó Giam Đốc của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (từ Giao trình Luật Hiến pháp Việt Nam - Đại Học Luật Hà Nội (2021) và một số nguồn khác) .