Phân quyền, phân cấp, ủy quyền của chính quyền địa phương

I- PHÂN QUYỀN CHO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 

Phân quyền cho Chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 12 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 với các nội dung cơ bản sau:

(i) Về chủ thể phân quyền: Quốc hội là chủ thể duy nhất được phân quyền cho Chính quyền địa phương. Quốc hội phân quyền thông qua các đạo luật. Như vậy, khi Quốc hội ban hành một đạo luật về quản lí nhà nước trong một lĩnh vực nào đó, ví dụ giáo dục, Quốc hội có thế xem xét chọn ra các lĩnh vực cụ thể trong đó để phân quyền cho một cấp Chính quyền địa phương thực hiện. Sở dĩ chỉ Quốc hội mới có quyền phân quyền là bởi vì Việt Nam là quốc gia đơn nhất, quyền lực nhà nước tập trung toàn bộ ở cấp trung ương và Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Khi Quốc hội phân quyền thì cũng có thế nói đó là sự phân công thẩm quyền theo chiều dọc giữa cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và các cơ quan nhà nước do Nhân dân địa phương thành lập để thực hiện công việc nhà nước ở địa phương.

(ii) Về chủ thể nhận phân quyền: Theo khoản 1 Điều 12, chủ thể nhận phân quyền của Quốc hội là một cấp Chính quyền địa phương nào đó chứ không phải riêng biệt Hội đồng nhân dân hay Uỷ ban nhân dân. Khi phạm vi quyền hạn được phân quyền cho Chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đều phải thực hiện theo phạm vi chức năng và thẩm quyền của mình. Luật tố chức Chính quyền địa phương không quy định việc phân quyền phải tuần tự từ Chính quyền địa phương cấp tỉnh tới huyện, xã. Do vậy, tùy thuộc vào tính chất và phạm vi của quyền hạn và lĩnh vực cần phân quyền, Quốc hội có thể phân quyền trực tiếp cho một cấp Chính quyền địa phương bất kì.
 
(iii) Về nội dung của phân quyền: Điều 12 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 không quy định rõ lĩnh vực nào có thể được phân quyền và mức độ phân quyền. Do đó có thể hiểu về mặt pháp lí Quốc hội không bị hạn chế về nội dung và lĩnh vực muốn phân quyền cho Chính quyền địa phương.

(iv) Về cơ chế trách nhiệm: Khi một nội dung công việc đã được Quốc hội phân quyền cho Chính quyền địa phương thì Chính quyền địa phương được phân quyền chịu trách nhiệm đối với việc thực hiện công việc theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nếu nội dung công việc không thực hiện tốt thì Chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm và cơ chế để bảo đảm trách nhiệm, tức là cơ chế giám sát, kiểm tra, chế tài được thực hiện ở địa phương. Các cơ chế này có thể thực hiện thông qua bầu cử hoặc giám sát của cơ quan dân cử tại địa phương. Ở đây có thể hiểu khi thực hiện quyền hạn được phân quyền thì Chính quyền địa phương đang thực hiện chức năng “tự quản”. 

Cần lưu ý, Chính quyền địa phương không chịu trách nhiệm trước các cơ quan nhà nước cấp trên song không có nghĩa Chính quyền địa phương được miễn trừ mọi sự can thiệp của cơ quan cấp trên. Quốc hội có thể giao cho các cơ quan nhà nước cấp trên có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, họp pháp trong việc thực hiện công việc được phân quyền. Sự thanh tra, kiểm tra này để bảo đảm Chính quyền địa phương thực hiện công việc được phân quyền trong khuôn khổ của pháp luật.  

(v) Về điều kiện tiến hành phân quyền: Như đã đề cập, Luật tổ chức Chính quyền địa phương không có hạn chế rõ ràng về nội dung công việc mà Quốc hội được phân quyền cho Chính quyền địa phương. Điều kiện ràng buộc duy nhất là khi quy định về phân quyền Quốc hội chỉ có thể dùng văn bản luật, không được dùng nghị quyết hay hình thức văn bản khác.

(vi) Về vấn đề phân quyền tiếp: Phân quyền tiếp có nghĩa là liệu Chính quyền địa phương nhận phân quyền có thể tiếp tục giao nội dung công việc được phân quyền cho một chủ thể khác thực hiện thay mình hay không. Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 không quy định cụ thể vấn đề này. Tuy nhiên, bởi vì Luật quy định rõ việc phân quyền phải được quy định trong các Luật nên có thể hiểu không ai khác ngoài Quốc hội được phân quyền một nội dung công việc nào đó cho Chính quyền địa phương. Chính quyền địa phươngđã được phân quyền phải trực tiếp thực hiện phạm vi công việc được phân quyền mà không được chuyển tiếp công việc đó cho chủ thể khác thực hiện.

Như vậy, qua các nội dung của phân quyền đề cập trên đây, có thế định nghĩa một cách khái quát phân quyền là việc Quốc hội băng các đạo luật giao cho một cấp Chính quyền địa phươngthực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

II- PHÂN CẤP CHO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Phân cấp cho Chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 13 Luật tố chức Chính quyền địa phương năm 2015 với các nội dung cơ bản sau:

(i) Về chủ thể phân cấp: Nếu chủ thể phân quyền chỉ có thể là Quốc hội thì chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương. Như vậy, phạm vi các cơ quan nhà nước có thể phân cấp thẩm quyền cho Chính quyền địa phương là rất rộng, về nguyên tắc, các cơ quan nhà nước ở trung ương có thể là Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ và các cơ quan ngang bộ; các cơ quan nhà nước ở địa phương có thể là Hội đồng nhân dân hay Uỷ ban nhân dân ở bất kì cấp hành chính nào từ cấp huyện trở lên. cấp xã là cấp hành chính thấp nhất nên không thể phân cấp cho cơ quan nào khác. Tuy nhiên, trong thực tiễn, phân cấp thường được áp dụng trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước và do đó chủ thể phân cấp thường là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện.

(ii) Về chủ thể nhận phân cấp: Chủ thể nhận phân cấp có thể là Chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới của chủ thể phân cấp. Như vậy, phạm vi chủ thể nhận phân cấp cũng rộng hơn phạm vi chủ thể nhận phân quyền. Ngoài Chính quyền địa phương, các cơ quan nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cũng có thể nhận phân cấp. Như vậy cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho Chính quyền địa phươnghoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới. Nếu phân cấp cho Chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân của Chính quyền địa phương đó phải thực hiện thẩm quyền được phân cấp; nếu phân cấp cho một cơ quan Chính quyền địa phương cụ thể thì cơ quan đó thực hiện thẩm quyền được phân cấp.

(iii) Về nội dung của phân cấp: Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể lĩnh vực nào có thể được phân cấp cho Chính quyền địa phương hoặc cơ quan của Chính quyền địa phương. Tuy vậy, khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định rõ thẩm quyền được phân cấp phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể phân cấp, có nghĩa là chủ thể phân cấp chỉ có thể phân cấp cho cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nằm trong phạm vi thẩm quyền của mình. Ví dụ, Bộ Giao thông vận tải không thể phân cấp cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện phạm vi thẩm quyền liên quan tới nông nghiệp là lĩnh vực không thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải; tương tự, nếu Uỷ ban nhân dân một tỉnh nào đó muốn phân cấp cho Uỷ ban nhân dân cấp xã trực thuộc thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định thì các nhiệm vụ, quyền hạn đó phải nằm trong phạm vi thấm quyền của Uỷ ban nhân dân tỉnh đã được cấp trên phân quyền hoặc phân cấp.

(iv) Về cơ chế trách nhiệm: Tuy chủ thể nhận phân cấp là người trực tiếp thực hiện công việc được phân cấp trong phạm vi địa phương của mình song chủ thể phân cấp mới là người chịu trách nhiệm chính khi công việc thực hiện không hiệu quả. Tất nhiên, chủ thế nhận phân cấp cũng không thể vô can. Chủ thế nhận phân cấp chịu trách nhiệm trước chủ thể phân cấp về việc thực hiện công việc được phân cấp. Như vậy, cơ chế trách nhiệm ở đây là cơ chế song trùng, bao gồm trách nhiệm của cả chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp, trong đó trách nhiệm chính đối với kết quả thực hiện công việc là của chủ thể phân cấp. Để vận hành cơ chế trách nhiệm song trùng, pháp luật hiện hành quy định chủ thể phân cấp phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công việc được phân cấp đồng thời bảo đảm điều kiện tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Chủ thể phân cấp còn có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra chủ thể nhận phân cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.  Như vậy, cơ chế trách nhiệm trong trường hợp phân cấp phức tạp hơn so với trường họp phân quyền.

(v) Về điều kiện tiến hành phân cấp: Để tiến hành phân cấp cũng đòi hỏi nhiều điều kiện hơn so với phân quyền. Thứ nhất, nội dung công việc (nhiệm vụ, quyền hạn) phân cấp phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể phân cấp. Thứ haỉ, chỉ có thể phân cấp khi đã xác định rõ phạm vi trách nhiệm của chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. Trách nhiệm của hai cơ quan này cũng phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật phân cấp của chủ thể phân cấp. Thứ ba, chỉ phân cấp những nội dung công việc cần thực hiện một cách liên tục, thường xuyên bởi chủ thể nhận phân cấp. Điều này có nghĩa là cơ chế phân cấp được sử dụng để giao một phạm vi thẩm quyền thực hiện một cách ổn định ở cấp dưới. Cơ chế phân cấp không được dùng để giao các công việc mang tính tình thế hoặc tạm thời. Thứ tư, chủ thể phân cấp phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp có thể thực hiện được phạm vi thẩm quyền được phân cấp. 

(vi) Về vấn đề phân cấp tiếp: Khác với phân quyền, pháp luật hiện hành cho phép chủ thể nhận phân cấp đuợc phân cấp tiếp cho Chính quyền địa phươnghoặc cơ quan cấp dưới thực hiện một phần thẩm quyền đã được phân cấp cho mình. Tuy nhiên, khi phân cấp tiếp phải được sự đồng ý của chủ thể phân cấp ban đầu. Pháp luật hiện hành không quy định rõ cơ chế của sự đồng ý này. Tuy nhiên, có thể hiểu chủ thể phân cấp có thể đồng ý với việc phân cấp tiếp bằng cách quy định cụ thể trong văn bản phân cấp ban đầu hoặc đồng ý đối với từng trường hợp phát sinh cụ thể. 

Như vậy, qua các nội dung của phân cấp đề cập trên đây, có thể định nghĩa một cách ngắn gọn phân cấp ỉà việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, bằng các vãn bản QPPL do mình han hành, giao cho Chính quyền địa phươnghoặc một cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một phạm vỉ công việc nhất định theo cơ chế trách nhiệm song trùng đoi với hiệu quả thực hiện công việc được phân cấp.

Xem thêm: Xác định phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương.

III- ỦY QUYỀN CHO CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ĐỊA PHƯƠNG

Khác với phân quyền và phân cấp, Luật tổ chức Chính quyền địa phươngnăm 2015 không xếp “ủy quyền” vào loại cơ chế nhằm phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, ủy quyền được quy định với tư cách một cơ chế mang tính kĩ thuật để bảo đảm thực hiện hiệu quả công việc trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Tuy vậy, cùng với phân quyền và phân cấp, đây cũng là một trong những “nguồn” hình thành phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Chính quyền địa phương. Theo quy định tại Điều 14 Luật tổ chức Chính quyền địa phươngnăm 2015, cơ chế ủy quyền có các nội dung sau: 

(i) Về chủ thể ủy quyền: Khác với phân quyền và phân cấp, chủ thể ủy quyền chỉ có thể là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chứ không thể là Quốc hội hay một cấp Chính quyền địa phươngnào đó.  Như vậy, chủ thể ủy quyền phải là cơ quan hành chính nhà nuớc trong hệ thống hành chính nhà nuớc, bao gồm Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, các Uỷ ban nhân dânở cấp tỉnh, huyện và các cơ quan hành chính nhà nước khác có thể được Quốc hội hoặc Chính phủ thành lập. Uỷ ban nhân dâncấp xã là cơ quan hành chính nhà nước song đã là cấp thấp nhất trong hệ thống hành chính nhà nước của quốc gia nên không thể là chủ thể ủy quyền.

(ii) Về chủ thể nhận ủy quyền: Có các loại chủ thể sau có thể nhận ủy quyền: Uỷ ban nhân dâncấp dưới trực tiếp, cơ quan chuyên môn hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc cùng cấp với Uỷ ban nhân dânlà chủ thể ủy quyền, Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dânhoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn cùng cấp với Chủ tịch Uỷ ban nhân dânlà chủ thể ủy quyền, Chủ tịch Uỷ ban nhân dâncấp dưới trực tiếp của Chủ tịch Uỷ ban nhân dânlà chủ thể ủy quyền.1 Quy định Uỷ ban nhân dâncấp dưới là chủ thể nhận ủy quyền cho thấy Luật tổ chức Chính quyền địa phươngnăm 2015 thực sự xem ủy quyền là cơ chế để cấp trên giao công việc cho cấp dưới trong hệ thống hành chính nhà nước. 

Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 cũng quy định việc ủy quyền phải được thực hiện tuần tự theo cấp hành chính, theo đó cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chỉ được ủy quyền cho Uỷ ban nhân dâncấp dưới trực tiếp, Uỷ ban nhân dânchỉ được ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dâncùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Uỷ ban nhân dâncó thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dâncùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dâncùng cấp, Chủ tịch Uỷ ban nhân dâncấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản.

(iii) Về nội dung của ủy quyền: Giống như đối với phân quyền và phân cấp, pháp luật hiện hành cũng không có quy định cụ thế nội dung công việc nào, nhiệm vụ, quyền hạn nào có thể được ủy quyền. Khoản 1 Điều 14 chỉ quy định cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền “trong trường hợp cần thiết”, song cũng không quy định rõ trường hợp cần thiết là những trường hợp nào. Như vậy, có thể hiểu phạm vi ủy quyền có thể bao gồm bất cứ lĩnh vực nào chủ thể ủy quyền có lí do hợp lí để thực hiện việc ủy quyền.

(iv) Về cơ chế trách nhiệm: Cơ chế trách nhiệm đối với công việc được ủy quyền cũng là cơ chế song trùng giống cơ chế phân cấp. Theo đó, chủ thể ủy quyền, tức là cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, chịu trách nhiệm chính đối với kết quả thực hiện công việc, nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền. Chủ thể nhận ủy quyền, tức là người trực tiếp thực hiện công việc được ủy quyền, chỉ chịu trách nhiệm trước chủ thể đã ủy quyền công việc cho mình.1 Như vậy, có thể hiểư chủ thể ửy quyền chịu trách nhiệm về việc công việc ủy quyền thực hiện xong có đem lại hiệu quả như mong muốn hay không, còn chủ thế nhận ủy quyền chịu trách nhiệm về việc thực hiện đúng nội dung công việc, nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền cho mình.

(v) Về điều kiện tiến hành ủy quyền: Điều kiện để tiến hành ủy quyền có một số điểm giống nhau và khác nhau với điều kiện tiến hành phân cấp. về điểm giống nhau, để tiến hành ủy quyền cũng đòi hỏi nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền phải là nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật đã quy định cho chủ thể ủy quyền. Chủ thể ủy quyền không thể ủy quyền cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà ngay từ đầu đã không thuộc về mình. Bên cạnh đó, chủ thể ủy quyền phải bảo đảm các nguồn lực, điều kiện cần thiết khác đồng thời hướng dẫn, kiếm tra đế chủ the nhận ủy quyền thực hiện tốt công việc được ủy quyền. Việc ủy quyền cũng phải được thực hiện bằng văn bản do chủ thể ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, hình thức của văn bản ủy quyền không bắt buộc là văn bản quy phạm pháp luật như đối với phân quyền và phân cấp.  Điều kiện thời gian là một điểm khác quan trọng của điều kiện tiến hành ủy quyền. 

Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định việc ủy quyền chỉ được thực hiện trong “khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể” . Luật này không quy định rõ các điều kiện cụ thể là những điều kiện gì, song nhất thiết việc ủy quyền thực hiện công việc chỉ là có thời hạn và chủ thể ủy quyền phải chỉ rõ thời hạn đó trong văn bản ủy quyền. Với điều kiện này, dường như Luật năm 2015 đã phân biệt các trường hợp áp dụng phân cấp và ủy quyền trong hệ thống hành chính nhà nước, theo đó phân cấp áp dụng khi giao công việc thực hiện một cách thường xuyên, liên tục còn ủy quyền được áp dụng khi giao công việc thực hiện có thời hạn.

(vi) Về vấn đề ủy quyền tiếp: Pháp luật hiện hành quy định rất rõ chủ thể nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho chủ thể khác thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã được ủy quyền cho mình.  Có thế hiểu là việc ủy quyền tiếp không được phép ngay cả khi chủ thế ủy quyền đồng ý với việc ủy quyền tiếp. Cơ chế ủy quyền, như vậy, xác định rõ “địa chỉ” chịu trách nhiệm thực hiện công việc ủy quyền và đòi hỏi chủ thể ủy quyền phải chọn đúng cơ quan phù hợp với công việc đem ủy quyền.

Như vậy, qua các nội dung của ủy quyền trình bày trên đây, có thế định nghĩa khái quát ủy quyền là việc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao công việc thuộc trách nhiệm của mình cho cơ quan hành chỉnh nhà nước cấp dưới nhất định thực hiện trong một thời hạn xác định theo cơ chế trách nhiệm song trùng.

Luật sư Nguyễn Thị Yến - Phó giám đốc của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Hiến Pháp - Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).