Chống bán phá giá, trợ cấp, các biện pháp đối kháng và tự vệ

1- Các biện pháp chống bán phá giá

1.1- Khái quát

Các biện pháp chống bán phá giá (‘AD’) được quy định tại Điều VI GATT và ADA.

1.2- Phạm vi điều chỉnh và định nghĩa

Theo ADA, tại khoản 1 Điều 2:

Một sản phẩm được coi là bán phá giá, nghĩa là được đưa vào thị trường của một nước khác với giá thấp hơn giá trị thông thường, nếu giá xuất khẩu của một sản phẩm xuất khẩu từ một nước này sang nước khác thấp hơn giá có thể so sánh được, trong điều kiện thương mại thông thường, của sản phẩm tương tự tại nước xuất khẩu.

Vì vậy, bán phá giá sẽ xuất hiện khi sản phẩm được xuất khẩu với giá thấp hơn ‘giá trị thông thường’ (‘NV’) của sản phẩm đó. Theo ADA, ‘NV’ là:

(i) Giá ở thị trường nội địa, khi sản phẩm được bán với giá cao hơn chi phí sản xuất;

(ii) Giá của sản phẩm khi được bán ở mức giá cao hơn chi phí tại thị trường nước thứ ba;

(iii) ‘Giá trị thông thường áp đặt’ (‘Constructed Nomal Value’) được tính là tổng chi phí cho việc sản xuất sản phẩm đó cộng với một khoản hợp lí các chi phí bán hàng, chi phí quản lí, chi phí chung và lợi nhuận. 

1.3- Những nội dung chủ yếu của ADA

Vấn đề được quan tâm ở đây là: thiệt hại của việc hàng hoá nhập khẩu được bán với giá thấp ‘không công bằng’ (bán phá giá) cần được xử lí bằng biện pháp khắc phục thương mại.

Đó là biện pháp chống bán phá giá (AD). Biện pháp khắc phục này thường là áp thuế nhập khẩu bổ sung, hoặc đàm phán về giá để bù đắp biên độ phá giá. Nếu biên độ bán phá giá còn tồn tại, thì thuế AD sẽ vẫn được duy trì.

(a) Tiền đề vụ kiện chống bán phá giá

Theo ADA, sau khi thực hiện điều tra chặt chẽ theo đơn kiện của một ngành kinh tế bị ảnh hưởng, cơ quan có thẩm quyền của nước nhập khẩu phải chứng minh ba điều kiện sau:

- Hàng nhập khẩu được bán phá giá (với biên độ phá giá không thấp hơn 2%);

- Có thiệt hại đáng kể, đe dọa gây thiệt hại đáng kể đối với ngành kinh tế nội địa, hoặc gây chậm trễ đáng kể cho việc thành lập ngành kinh tế nội địa;

- Có mối quan hệ nhân quả giữa hàng nhập khẩu bán phá giá và thiệt hại đối với ngành kinh tế nội địa.

(b) Xác định thiệt hại

Việc xác định thiệt hại được dựa trên những chứng cứ xác thực và thông qua điều tra khách quan về cả hai khía cạnh:

(i) Khối lượng hàng hoá nhập khẩu được bán phá giá và tác động của hàng hoá được bán phá giá đến giá trên thị trường nội địa của các sản phẩm tương tự; và

(ii) Hậu quả của việc nhập khẩu này đối với các nhà sản xuất các sản phẩm trên ở nội địa (khoản 1 Điều 3).

Đối với khối lượng hàng hoá nhập khẩu được bán phá giá, cơ quan điều tra phải xem xét: liệu hàng nhập khẩu được bán phá giá này có tăng lên đáng kể hay không? và việc tăng lên này là tăng tuyệt đối hay tương đối so với mức sản xuất hoặc nhu cầu tiêu dùng tại nước nhập khẩu? Về tác động của hàng hoá nhập khẩu được bán phá giá đến giá cả, cơ quan điều tra phải xem xét: Liệu giá của hàng nhập khẩu được bán phá giá có giảm giá đáng kể so với giá của sản phẩm tương tự của nước nhập khẩu hay không? Hoặc liệu hàng nhập khẩu đó có tác động khác là làm giảm giá đáng kể hoặc ngăn không cho giá tăng lên đáng kể hay không? Điều đáng lẽ xảy ra nếu hàng nhập khẩu không được bán phá giá là gì? Không một hoặc một số yếu tố nào trong số tất cả các yếu tố trên đủ để có thể đưa ra các kết luận mang tính quyết định (khoản 2 Điều 3).

Việc xem xét tác động của hàng nhập khẩu được bán phá giá đối với ngành kinh tế nội địa có liên quan phải bao gồm việc đánh giá tất cả các yếu tố và chỉ số có ảnh hưởng đến tình trạng của ngành kinh tế, trong đó bao gồm mức suy giảm thực tế và tiềm ẩn của doanh số, lợi nhuận, sản lượng, thị phần, năng suất, tỉ lệ lãi đối với đầu tư, tỉ lệ năng lực được sử dụng; các yếu tố tác động đến giá nội địa; độ lớn của biên độ bán phá giá; các tác động tiêu cực có trên thực tế hoặc tiềm ẩn đối với lưu thông tiền mặt, lượng lưu kho, công ăn việc làm, tiền lương, tăng trưởng, khả năng huy động vốn hoặc nguồn đầu tư (khoản 4 Điều 3). Cần phải chứng minh rằng: thông qua những tác động của việc bán phá giá, hàng nhập khẩu được bán phá giá đã gây ra thiệt hại theo cách hiểu của Hiệp định này. Việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hàng nhập khẩu được bán phá giá với thiệt hại cho ngành kinh tế nội địa phải căn cứ vào việc xem xét tất cả các chứng cứ liên quan trước các cơ quan có thẩm quyền (khoản 5 Điều 3).

(c) Quyền khởi xướng vụ kiện chống bán phá giá

Cuộc điều tra nhằm xác định sự tồn tại, mức độ và ảnh hưởng của bất kì hành vi được coi là bán phá giá nào đều phải được bắt đầu khi có đơn yêu cầu bằng văn bản của ngành kinh tế nội địa hoặc của người đại diện ngành kinh tế nội địa (khoản 1 Điều 5). Đơn yêu cầu phải đưa ra những chứng cứ của (i) Việc bán phá giá; (ii) Thiệt hại; và (iii) Mối quan hệ nhân quả giữa hàng hoá nhập khẩu bán phá giá với thiệt hại đang nghi ngờ xảy ra (khoản 2 Điều 5).

Đơn yêu cầu sẽ được coi là yêu cầu của ngành kinh tế nội địa hoặc đại diện ngành kinh tế nội địa, nếu nó được sự ủng hộ của những nhà sản xuất nội địa chiếm tỉ lệ hơn 50% tổng sản lượng của sản phẩm tương tự được sản xuất bởi các nhà sản xuất nội địa bày tỏ ý kiến tán thành hoặc phản đối đơn yêu cầu. Tuy nhiên, việc điều tra cũng sẽ không được tiến hành, nếu nhà sản xuất nội địa bày tỏ sự ủng hộ đơn yêu cầu điều tra chiếm ít hơn 25% so với tổng sản lượng hàng hoá tương tự được sản xuất bởi ngành kinh tế nội địa (khoản 4 Điều 5).

Trong hầu hết các trường hợp, vụ kiện chống bán phá giá được ngành kinh tế nội địa khởi xướng. Tuy nhiên, trong trường hợp đặc biệt, nếu cơ quan có thẩm quyền quyết định bắt đầu điều tra mà không nhận được đơn yêu cầu bằng văn bản hoặc nhân danh ngành kinh tế nội địa yêu cầu bắt đầu điều tra vụ việc đó, thì họ sẽ tiến hành điều tra chỉ khi có đủ các bằng chứng về việc bán phá giá, thiệt hại và mối quan hệ nhân quả để bắt đầu quá trình điều tra.

(d) Tiến hành vụ kiện chống bán phá giá và những vấn đề có liên quan

Thông thường, sau khi ngành kinh tế nội địa nộp đơn yêu cầu bằng văn bản yêu cầu xem xét hành vi bán phá giá với chứng cứ ban đầu, cơ quan có thẩm quyền sẽ quyết định tiến hành hoặc từ chối điều tra. ADA quy định trình tự cụ thể để tiến hành vụ kiện chống bán phá giá; cách thức tiến hành điều tra và các điều kiện cần phải hoàn thành để đảm bảo rằng tất cả các bên có quyền lợi liên quan đều có đầy đủ cơ hội đưa ra chứng cứ; áp dụng các biện pháp tạm thời (Điều 7); giá tự nguyện do bất kì nhà xuất khẩu nào cam kết nhằm điều chỉnh giá của mình, hoặc đình chỉ hành động bán phá giá vào khu vực đang điều tra để cơ quan có thẩm quyền tin rằng thiệt hại do việc bán phá giá gây ra đã được loại bỏ (Điều 8); quyết định áp thuế và thu thuế chống bán phá giá (Điều 9); thời hạn rà soát thuế chống bán phá giá và cam kết giá (Điều 11) v.v..

2- Trợ cấp và các biện pháp đối kháng

2.1- Khái quát

Trợ cấp và các biện pháp đối kháng được quy định tại Hiệp định trợ cấp và các biện pháp đối kháng (Hiệp định SCM). Hiệp định SCM có hai chức năng: đưa ra khuôn khổ cho việc áp dụng trợ cấp, và điều chỉnh các hành động có thể được các thành viên thực hiện để đối kháng lại các tác động của trợ cấp. Hiệp định quy định một nước có thể sử dụng thủ tục giải quyết tranh chấp của WTO để làm cho nước xuất khẩu rút lại biện pháp trợ cấp, hoặc loại bỏ những tác động tiêu cực của trợ cấp. Hoặc nước đó có thể tự tiến hành điều tra và cuối cùng áp thuế nhập khẩu bổ sung (được gọi là ‘thuế đối kháng’) đối với hàng hoá nhập khẩu được trợ cấp và được cho là gây thiệt hại cho nhà sản xuất nội địa. 

Trong khuôn khổ WTO, trợ cấp không hoàn toàn bị cấm. Trợ cấp được phép thực hiện trong những điều kiện và hạn chế nhất định. WTO có hai nhóm hiệp định về trợ cấp, tùy thuộc vào loại sản phẩm được trợ cấp, đó là: (i) Hiệp định SCM áp dụng cho cả hàng công nghiệp và hàng nông nghiệp; và (ii) Hiệp định AoA áp dụng cho hàng nông nghiệp. 

2.2- Phạm vi điều chỉnh và định nghĩa

Theo khoản 1 Điều 1 Hiệp định SCM, trợ cấp được cho là tồn tại khi có sự đóng góp về tài chính của chính phủ hoặc của bất kì cơ quan công quyền nào nằm trong lãnh thổ của một thành viên theo một trong các cách mang lại lợi nhuận, đáng chú ý là những cách sau:

(i) Chính phủ chuyển vốn trực tiếp (ví dụ, tài trợ, cho vay và góp cổ phần), có khả năng chuyển hoặc nhận nợ trực tiếp (ví dụ, bảo lãnh tiền vay);

(ii) Các khoản thu nộp cho chính phủ đã được bỏ qua hay không thu (ví dụ, ưu đãi tài chính như miễn thuế);

(iii) Chính phủ cung cấp hàng hoá hoặc dịch vụ không phải là cơ sở hạ tầng chung hoặc mua hàng hoá;

(iv) Chính phủ góp tiền vào một cơ chế tài trợ, hoặc giao hoặc lệnh cho một tổ chức tư nhân thực thi một hoặc nhiều chức năng đã nêu từ (i) đến (iii) nêu trên - là những chức năng thông thường được giao cho chính phủ, và công việc của tổ chức tư nhân trên thực tế không khác gì với những hoạt động thông thường của chính phủ.

2.3- Những nội dung chủ yếu của Hiệp định

Kể từ năm 2000, Hiệp định SCM điều chỉnh hai loại trợ cấp: trợ cấp bị cấm, và trợ cấp có thể bị kiện. Hiệp định áp dụng đối với hàng nông nghiệp cũng như hàng công nghiệp, ngoại trừ những trợ cấp theo Hiệp định AoA. 

(a) Trợ cấp bị cấm

Trợ cấp bị cấm là trợ cấp có điều kiện theo đó người được trợ cấp phải đáp ứng những mục tiêu xuất khẩu nhất định (‘trợ cấp xuất khẩu’), hoặc phải sử dụng hàng nội địa thay cho hàng nhập khẩu (‘trợ cấp thay thế nhập khẩu’). Trợ cấp này bị cấm bởi vì chúng bóp méo thương mại quốc tế, do đó có khả năng gây thiệt hại đến thương mại của thành viên khác.

(b) Trợ cấp có thể bị kiện

Đối với loại trợ cấp này, thành viên khởi kiện phải chỉ ra rằng trợ cấp có tác động tiêu cực đến lợi ích của họ. Nhưng mặt khác, trợ cấp này không bị cấm. Hiệp định nêu rõ ba loại thiệt hại mà trợ cấp có thể gây ra. Thứ nhất, gây thiệt hại cho ngành kinh tế nội địa của nước nhập khẩu; thứ hai, gây thiệt hại cho các đối thủ xuất khẩu từ một nước khác, khi cả hai cạnh tranh ở thị trường nước thứ ba; và thứ ba, gây thiệt hại cho những nhà xuất khẩu đang cạnh tranh tại thị trường nội địa của nước trợ cấp.

Theo Hiệp định, thuế đối kháng chỉ có được áp dụng sau khi nước nhập khẩu đã tiến hành điều tra chi tiết, tương tự như việc điều tra hành vi AD. Có những quy tắc cụ thể nhằm xác định liệu một mặt hàng có được trợ cấp hay không (việc xác định này không phải luôn luôn dễ dàng); tiêu chuẩn để xác định việc nhập khẩu hàng hoá được trợ cấp đang gây thiệt hại cho ngành kinh tế nội địa; thủ tục bắt đầu và thực hiện điều tra; và những quy định về việc thực thi và thời hạn áp dụng các biện pháp đối kháng trợ cấp (thông thường là 5 năm). 

3- Biện pháp tự vệ

3.1- Khái quát

Biện pháp tự vệ được quy định tại Hiệp định về các biện pháp tự vệ (viết tắt là ‘SA’), đề cập đến việc bảo hộ khẩn cấp ngành kinh tế nội địa khỏi sự cạnh tranh của hàng nhập khẩu. Thành viên WTO có thể tạm thời hạn chế nhập khẩu hàng hoá (thực hiện hành động ‘tự vệ’), nếu ngành kinh tế nội địa của họ bị thiệt hại hay bị đe dọa gây thiệt hại bởi sự gia tăng nhập khẩu. Trong trường hợp này, thiệt hại phải là ‘nghiêm trọng’. Các biện pháp tự vệ đã được quy định từ thời GATT 1947 (tại Điều XIX) đã làm rõ và củng cố các quy tắc của GATT, nhất là các quy tắc tại Điều XIX (Hành động khẩn cấp đối với việc nhập khẩu hàng hoá đặc biệt), nhằm tái lập sự kiểm soát đa phương đối với các biện pháp tự vệ và loại trừ những biện pháp vượt khỏi tầm kiểm soát (Lời nói đầu).

3.2- Những nội dung chủ yếu của Hiệp định 

Hiệp định dành phần lớn nội dung để xây dựng quy định cấm đối với những biện pháp được gọi là ‘vùng xám’ và thiết lập một ‘điều khoản hoàng hôn’ đối với tất cả các hành động tự vệ. Hiệp định quy định rằng một thành viên không được dự kiến, ban hành hay duy trì bất kì hành động hạn chế xuất khẩu tự nguyện nào, thoả thuận marketing có trật tự hoặc bất cứ các biện pháp tương tự nào khác đối với bên xuất khẩu hoặc bên nhập khẩu.

Hiệp định đề ra những thủ tục điều tra tự vệ, bao gồm thông báo thẩm vấn công khai và các biện pháp thích hợp khác để các bên có liên quan đưa ra các chứng cứ, bao gồm chứng cứ về việc liệu một biện pháp có vì lợi ích chung hay không. Trong những trường hợp nghiêm trọng, có thể áp dụng biện pháp tự vệ tạm thời dựa trên sự xác định sơ bộ về thiệt hại nghiêm trọng.

Hiệp định đưa ra tiêu chuẩn của ‘thiệt hại nghiêm trọng’ và những yếu tố cần được xem xét để xác định tác động của nhập khẩu. Biện pháp tự vệ chỉ nên áp dụng ở giới hạn cần thiết nhằm ngăn chặn hay khắc phục những thiệt hại nghiêm trọng và tạo thuận lợi cho việc điều chỉnh.

Hiệp định ấn định thời hạn cho tất cả các biện pháp tự vệ. Nhìn chung, thời hạn áp dụng một biện pháp tự vệ không quá 4 năm, tuy nhiên thời hạn này có thể được gia hạn tối đa 8 năm, với điều kiện cơ quan có thẩm quyền của nước nhập khẩu xác định sự cần thiết phải kéo dài thời hạn, và nếu có bằng chứng rằng ngành kinh tế đó đang được điều chỉnh. Bất cứ biện pháp nào, khi được gia hạn với thời gian hơn một năm, phải được tiếp tục nới lỏng trong thời gian gia hạn.

Luật sư Nguyễn Thị Hoài Thương, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Thương mại quốc tế - Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).