Xây dựng pháp luật của Việt Nam hiện nay

Nếu bỏ qua những nét đặc thù, riêng biệt trong công tác xây dựng pháp luật của các cơ quan, tổ chức khác nhau, các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể phân ra các giai đoạn cơ bản của quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam như sau:

I- GIAI ĐOẠN RA QUYẾT ĐỊNH VỀ VIỆC BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Trong giai đoạn này, cần tiến hành các hoạt động như nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội; ra quyết định về việc chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật.

(i) Nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội. Các chủ thể có thẩm quyền phải nhận thức được nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội, các quan hệ xã hội nảy sinh một cách khách quan trong xã hội và cần đến sự điều chỉnh của pháp luật hoặc sự cần thiết phải thay đổi sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội nhất định (nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội để ban hành, sửa đổi, bãi bỏ quy định hay văn bản quy phạm pháp luật nào đó). Các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân, trên cơ sở sự nhận thức của mình thấy cần thiết phải xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế các quy định hay văn bản quy phạm pháp luật cũ không còn phù họp thì có thể thông qua các chủ thể có thẩm quyền đưa ra sáng kiến xây dựng pháp luật và nếu được chấp nhận thì những sáng kiến đó sẽ được đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

(ii) Ra quyết định chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật. Từ sự đề xuất, đề nghị, kiến nghị của các tổ chức, cá nhân về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, thẩm tra nếu thấy phù họp thì ra quyết định về việc chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật. Trong quyết định này phải xác định rõ tên văn bản, đề cương nội dung văn bản, những cá nhân, tổ chức có trách nhiệm chủ trì soạn thảo văn bản và kinh phí, thòi gian dự kiến ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó... Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm chỉ đạo và triển khai việc thực hiện chương trình xây dựng pháp luật.

II- GIAI ĐOẠN CHUẨN BỊ DỰ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Việc chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật bao gồm việc thành lập ban soạn thảo, ban thư kí giúp việc ban soạn thảo, hình thành mô hình tư tưởng và mô hình cơ cấu của văn bản. Mô hình tư tưởng của văn bản phải dựa trên cơ sở đường lối chính sách của lực lượng cầm quyền, cụ thể hoá hiến pháp (luật, pháp lệnh...), bảo vệ lợi ích của nhà nước và của dân tộc. Mô hình cơ cấu văn bản được hình thành tuỳ theo nội dung của văn bản: có thể có lời nói đầu; được bố cục theo phần, chương, mục, điều khoản, điểm và phải có tiêu đề.

Ban soạn thảo có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo và chịu trách nhiệm về chất lượng, tiến độ soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật trước cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo.

Cá nhân, tổ chức đã được xác định phải tiến hành các hoạt động cần thiết để soạn thảo văn bản, trong đó cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản có nhiệm vụ:

(i) Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo. Trong trường họp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các quy định pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo.

(ii) Tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp.

(iii) Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà quốc gia là thành viên có liên quan đến dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến dụ án, dự thảo. Có điều kiện thì nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về việc điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ cùng loại.

(iv) Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan về dự án, dự thảo; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý.

(v) Nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc ý kiến tham gia của các cơ quan có liên quan.

(vi) Chuẩn bị dự thảo, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, dự thảo; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân; báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản...

(vii) Chuẩn bị những nội dung cơ bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án, dự thảo để báo cáo cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Trong quá trình soạn thảo văn bản phải thảo luận và sửa đổi chỉnh lí dự thảo văn bản trên cơ sở tham khảo ý kiến của các cá nhân, tổ chức có liên quan. Sau đó trình dự án đã được thảo luận và chỉnh lí đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản:

(i) Ban soạn thảo phân công từng người viết từng chương, từng phần trên cơ sở tư tưởng chỉ đạo chung.

Khi soạn thảo dự án văn bản pháp luật, ban soạn thảo cần chú ý đến việc sắp đặt bố trí diễn đạt quy định pháp luật cho phù họp, cân đối, trình bày hài hoà làm cho người đọc dễ nhận thức, dễ hiểu. Ngôn ngữ pháp lí sử dụng phải chính xác, không dùng từ địa phương. Hình thức kết cấu của văn bản quy phạm pháp luật phải thể hiện tính khoa học, lôgíc, sắp xếp làm sao cho người dân có trình độ văn hoá và nhận thức pháp lí tối thiểu cũng có thể hiểu và thu nhận được nội dung, tinh thần của văn bản.

(ii) Các kiến nghị đề nghị dự thảo phải được tổng kết cân nhắc cái ưu và cái khuyết của từng phương án từ đó lựa chọn phương án tối ưu nhất, tránh chủ quan duy ý chí. Khi lựa chọn, ưu tiên phương án có nhiều ưu điểm hơn, đem lại hiệu quả hơn. 

Trong quá trình soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian nhất định để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.

Xem thêm: Hệ thống hóa pháp luật

III- GIAI ĐOẠN THẨM ĐỊNH, THẨM TRA DỰ ÁN VĂN BẢN

(i) Cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm thẩm định dự án văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.

(ii) Đối với những dự án văn bản quy phạm pháp luật quan trọng các cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành thẩm tra dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.

(iii) Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra tập trung vào những vấn đề chủ yếu như: Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản; nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của lực lượng cầm quyền, với hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản...

IV- GIAI ĐOẠN THẢO LUẬN, TIẾP THU Ý KIẾN, CHÍNH LÍ VÀ THÔNG QUA DỰ ÁN VĂN BẢN

Đây là giai đoạn quan trọng không thể thiếu được của công tác xây dựng pháp luật, giai đoạn này gồm các bước: xem xét dự án văn bản được trình đến cơ quan nghiệp vụ của cơ quan xây dựng pháp luật; đưa dự án đã được cơ quan nghiệp vụ xem xét vào chưong trình nghị sự của phiên họp; thảo luận dự án ở phiên họp của cơ quan xây dựng pháp luật; thông qua quyết định chính thức về dự án văn bản.

Ban soạn thảo phải cô găng bảo đảm răng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không những hoàn toàn đúng đắn, mà nó còn phải được diễn đạt rất rõ ràng. Nếu một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không rõ ràng đối với những độc giả bình thường là đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật thì điều đó sẽ gây ra sự nhầm lẫn và những chi phí, những tranh luận tốn kém sau khi nó được ban hành.

Sự rõ ràng mạch lạc có thể đạt được bằng cách: các mục phải rõ ràng; mỗi mục đều được đặt tên hay chú thích đầy đủ; dùng cùng một từ hay cụm từ để thể hiện cùng một ý; có phần định nghĩa các thuật ngữ, rồi sau đó tuân thủ nghiêm ngặt theo các định nghĩa đó; sắp xếp các mục theo trình tự họp lí; phân biệt rõ sự bắt buộc hay sự cho phép.

Trong giai đoạn thảo luận dự án cần phải chú trọng việc lấy ý kiến của nhân dân, bằng các phưong tiện thông tin đại chúng, cơ quan có thẩm quyền phổ biến dự án văn bản quy phạm pháp luật rộng rãi cho nhân dân tham gia trực tiếp hoặc bằng hình thức gửi thư từ qua báo chí, các cổng thông tin điện tử để đóng góp ý kiến của mình.

Kết thúc giai đoạn này là việc thông qua quyết định chính thức về dự án văn bản quy phạm pháp luật, quyết định về dự án văn bản được xem xét để thông qua hay quyết định trả lại dự án cho cơ quan có trách nhiệm để chỉnh lí lại.
Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật tiến hành xem xét, thông qua dự án văn bản quy phạm pháp luật. Cơ quan có thẩm quyền quyết định thông qua dự án văn bản quy phạm pháp luật có thể bằng cách biểu quyết từng điều, từng chương, nghe đọc toàn văn, sau đó biểu quyết toàn bộ dự án một lần.

V- GIAI ĐOẠN CÔNG BỐ VÀ ĐƯA VĂN BẢN VÀO THI HÀNH

Đây là giai đoạn cuối cùng của quá trình xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật. Giai đoạn nay gồm hai công đoạn nhỏ, là công bố văn bản quy phạm pháp luật đã được thông qua và chuẩn bị mọi điều kiện để đưa văn bản đó vào hiệu lực thi hành.

Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật kí chứng thực hoặc kí ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Đối với văn bản luật người đứng đầu nhà nước ban hành lệnh để công bố trong thời hạn nhất định (thông thường là mười lăm ngày, kể từ ngày văn bản luật được thông qua). Công bố văn bản quy phạm pháp luật là để các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân biết để thi hành.

Kết thúc giai đoạn này là đưa văn bản quy phạm pháp luật đã được công bố vào hiệu lực. Việc đưa văn bản quy phạm pháp luật được công bố vào hiệu lực có thể không do những người thực hiện công việc xây dựng pháp luật mà có thể do những chủ thể khác nhau thực hiện. Văn bản quy phạm pháp luật được công bố có hiệu quả như thế nào, có được thực hiện nghiêm chỉnh hay không, số lượng người biết đến và hiểu văn bản ấy như thế nào, đến đâu tùy thuộc rất lớn vào việc đưa văn bản quy phạm pháp luật vào hiệu lực.

Các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội phối hợp với nhà nước phổ biến, chuẩn bị điều kiện đưa văn bản vào hiệu lực. Để các quy định của văn bản quy phạm pháp luật đi vào thực tế, phát huy được hiệu quả thì nó còn có thể phụ thuộc vào văn bản quy định chi tiết, do vậy bên cạnh việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước phải xây dựng luôn các văn bản quy định chi tiết, văn bản hướng dẫn thi hành.

Như vậy, đưa văn bản vào hiệu lực là giai đoạn cuối song không kém phần quan trọng để văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành đi vào cuộc sống. Những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng thường phải để một thời gian khá dài rồi mới có hiệu lực thi hành. Vì còn phải có sự chuẩn bị về vật chất, các điều kiện pháp lí cho việc thực hiện. Đồng thời cũng nghe ngóng thêm, thăm dò xem còn vấn đề gì vướng mắc hay không? 

Trên đây là các giai đoạn của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế không phải mọi văn bản đều trải qua các giai đoạn trên, tuỳ theo tầm quan trọng và tính chất của văn bản quy phạm pháp luật mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình ban hành có thể bổ sung thêm hoặc đơn giản bớt đi một số thủ tục, hoạt động nhất định.

Thủ tục sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật phải được tiến hành một cách chu đáo, thận trọng như các bước của quy trình xây dựng văn bản đó. Việc bổ sung, sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính lôgỉc, trật tự kết cấu văn bản. Nếu sai sót quá nhiều thì cơ quan ban hành văn bản cần phải ghi lại toàn bộ văn bản hoặc một số điều luật, một khoản, một đoạn nhất định.

Tóm lại, xây dựng pháp luật là một quá trình sáng tạo khoa học và dân chủ, quá trình đó ngày càng hoàn thiện về lí luận và thực tế cùng với sự hoàn thiện về mọi mặt các hoạt động của nhà nước.

Luật sư: Nguyễn Thị Bích Phượng - Trưởng phòng Doanh nghiệp của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (từ Giáo trình Lý Luận chung về nhà nước và pháp luật - Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).